číslo jednací: 26516/2022/161
spisová značka: V0101/2022/PZ

Spisová značka:  ÚOHS-V0101/2022/PZ Číslo jednací:      ÚOHS-26516/2022/161

Brno 10. 8. 2022

 

Ve zkráceném přezkumném řízení podle § 98 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád zahájeném z moci úřední ve věci přezkoumání příkazu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0224/2022/VZ, č. j. ÚOHS-17819/2022/500 ze dne 26. 5. 2022, vydanému ve věci spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, jehož se dopustil zadavatel –

• hlavní město Praha, IČO 00064581, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha

tím, že nedodržel pravidlo pro zadávání veřejných zakázek stanovené v § 2 odst. 3 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, když zadal podlimitní veřejnou zakázku na stavební práce, jejichž předmětem je provedení stavebních prací týkajících se odstranění a nápravy havarijního stavu zjištěného v hale č. 24 v areálu Pražské tržnice, k. ú. Holešovice, mimo zadávací řízení, tj. aniž provedl zadávací řízení, které by byl oprávněn použít na veřejnou zakázku stejného předmětu a stejné předpokládané hodnoty, ačkoliv k tomu byl povinen, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele, a zadal uvedenou veřejnou zakázku, když uzavřel dne 25. 6. 2021 objednávku č. OBJ/35/03/011899/2021 s dodavatelem G-TERRA s. r. o., IČO 24807320, se sídlem Hlavní 293, 250 89 Lázně Toušeň, a dne 15. 7. 2021 objednávku č. OBJ/35/03/012101/2021 s dodavatelem DRUŽSTVOFART, družstvo, IČO 06178405, se sídlem Ringhofferova 115/1, 155 21 Praha – Třebonice,

 

 

jsem podle ustanovení § 98 ve spojení s ustanovením § 97 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona rozhodl takto:

Příkaz Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0224/2022/VZ, č. j. ÚOHS-17819/2022/500 ze dne 26. 5. 2022 ve výroku II

 

r u š í m

 

s účinky ode dne právní moci přezkoumávaného příkazu a věc v této části

 

v r a c í m

 

podle § 97 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k dalšímu řízení, neboť výrok o trestu byl vydán v rozporu s právními předpisy.

 

Odůvodnění

I.               Správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže a napadený příkaz

1.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jako „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon“) k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených tímto zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání podlimitní a nadlimitní veřejné zakázky, včetně koncese s výjimkou koncesí malého rozsahu podle § 178 zákona, a pro zvláštní postupy podle části šesté, zahájil příkazem ze dne 26. 5. 2022 sp. zn. ÚOHS-S0224/2022/VZ, č. j. ÚOHS-17819/2022/500 (dále též „napadený příkaz“) správní řízení o přestupku zadavatele hlavní město Praha, IČO 00064581, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha (dále též „zadavatel“).

2.             Napadeným příkazem Úřad ve výroku I vyslovil, že se zadavatel dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo pro zadávání veřejných zakázek stanovené v § 2 odst. 3 citovaného zákona, když zadal podlimitní veřejnou zakázku na stavební práce, jejichž předmětem je provedení stavebních prací týkajících se odstranění a nápravy havarijního stavu zjištěného v hale č. 24 v areálu Pražské tržnice, k. ú. Holešovice, mimo zadávací řízení, tj. aniž provedl zadávací řízení, které by byl oprávněn použít na veřejnou zakázku stejného předmětu a stejné předpokládané hodnoty, ačkoliv k tomu byl povinen, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele, a jmenovaný obviněný zadal uvedenou veřejnou zakázku, když uzavřel na plnění veřejné zakázky dvě v příkazu specifikované smlouvy.

3.             Za uvedený přestupek uložil Úřad zadavateli výrokem II napadeného příkazu pokutu ve výši 200 000 Kč.

4.             Napadený příkaz byl zadavateli doručen dne 26. 5. 2022 a dne 4. 6. 2022 nabyl právní moci. Odpor zadavatele proti příkazu podaný dne 6. 6. 2022 byl Úřadem vyhodnocen jako opožděný.

II.             Podnět k zahájení přezkumného řízení

5.             Dne 13. 6. 2022 zaslal zadavatel Úřadu podnět k zahájení přezkumného řízení datovaný téhož dne. V něm zadavatel navrhuje, aby byl napadený příkaz zrušen, neboť Úřad vedl několik správních řízení, která měl spojit do společného a uložit za přestupky jeden trest. Společné řízení je ve správním procesu nutné, neboť jinak zde neexistuje prostředek, který by mohl zohlednit zásadu absorpce.

6.             V napadeném příkazu dle zadavatele Úřad nezohlednil souběh přestupků a neprovedl absorpci, a to s rozhodnutím vydaným dne 16. 5. 2022 pod sp. zn. ÚOHS-S0635/2021/VZ, č. j. ÚOHS-16357/2022/500.

III.           Stanovisko předsedy Úřadu

7.             Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále též „správní řád“) a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 94 a násl. správního řádu přezkoumal soulad napadeného příkazu s právními předpisy a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.

8.             Úřad v napadeném příkazu nezohlednil, že ukládá trest poté, co již byl zadavateli uložen trest rozhodnutím vydaným dne 16. 5. 2022 ve věci sp. zn. ÚOHS-S0635/2021/VZ, č. j. ÚOHS-16357/2022/500 za sbíhající se skutky. Napadený příkaz je tedy ve výroku II nezákonný. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí budou v podrobnostech rozvedeny důvody, proč jsem přistoupil ke zrušení napadeného příkazu ve výroku o trestu.

IV.          K důvodům zrušení výroku II napadeného příkazu

K předpokladům přezkumného řízení

9.             Dle § 94 odst. 1 správního řádu v přezkumném řízení správní orgány z moci úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy. Přezkumné řízení lze zahájit, i pokud je rozhodnutí předběžně vykonatelné podle § 74 správního řádu a dosud nenabylo právní moci; pokud bylo po zahájení takového přezkumného řízení podáno odvolání, postupuje se podle ustanovení hlavy VIII části druhé správního řádu. Účastník může dát podnět k provedení přezkumného řízení; tento podnět není návrhem na zahájení řízení; jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli.

10.         Dle § 96 odst. 1 správního řádu lze usnesení o zahájení přezkumného řízení vydat nejpozději do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci.

11.         Dle § 97 odst. 3 správního řádu platí, že rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, příslušný správní orgán zruší nebo změní, popřípadě zruší a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně; tyto správní orgány jsou vázány právním názorem příslušného správního orgánu.

12.         Dle § 98 správního řádu platí, že jestliže je porušení právního předpisu zjevné ze spisového materiálu, jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení účastníků, může příslušný správní orgán provést zkrácené přezkumné řízení. Dokazování se neprovádí. Prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 3 správního řádu.

13.         Dle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, č. j. 2 As 74/2013-45 je možné vydat rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení dle § 98 správního řádu pouze ve dvouměsíční subjektivní lhůtě a roční objektivní lhůtě vyplývající z § 96 odst. 1 správního řádu.

14.         V posuzované věci jde o pravomocný příkaz, který je rozhodnutím ve věci samé a u něhož je namítána nezákonnost výroku o trestu. Je tedy splněna podmínka přezkumu daná § 94 správního řádu. Tato nezákonnost vyplynula z podnětu, který zadavatel doručil Úřadu dne 13. 6. 2022. Tímto dnem začala běžet dvouměsíční lhůta pro zahájení přezkumného řízení dle § 94 odst. 1 správního řádu. Jak vyplývá z rozsudku rozšířeného senátu, platí tato lhůta i pro zkrácené přezkumné řízení a ke dni vydání tohoto rozhodnutí neuplynula. Podmínky pro zahájení přezkumného řízení jsou tedy splněny.

K rozporu napadeného příkazu s právními předpisy

15.         Ohledně naplnění poslední podmínky – zjevnosti porušení právního předpisu – je třeba konstatovat, že předsedovi Úřadu je z vlastní úřední činnosti známo, že rozhodnutím ze dne 16. 5. 2022 vydaným ve věci sp. zn. ÚOHS-S0635/2021/VZ, č. j. ÚOHS-16357/2022/500 bylo rozhodnuto o přestupcích, které zadavatel dokonal ve dnech 28. 4. 2021, 4. 5. 2021 a 20. 5. 2021. Proti tomuto rozhodnutí podal totiž zadavatel rozklad, o němž bylo rozhodnuto rozhodnutím předsedy Úřadu vydaným dne 22. 7. 2022 pod sp. zn. ÚOHS-R0069/2022/VZ, č. j. ÚOHS-21416/2022/161. Toto rozhodnutí nabylo dne 22. 7. 2022 právní moci.

16.         V napadeném příkazu je pojednáván přestupek zadavatele, kterého se dopustil 25. 6. 2021 a 15. 7. 2021. Procesně tedy došlo k situaci, kdy se v souběhu nacházejí přestupky potrestané rozhodnutím Úřadu sp. zn. ÚOHS-S0635/2021/VZ, č. j. ÚOHS-16357/2022/500, které bylo potvrzeno rozhodnutím předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0069/2022/VZ, č. j. ÚOHS-21416/2022/161 a přestupek trestaný napadeným příkazem. Tato skutečnost nicméně není v napadeném příkazu nijak reflektována, Úřad neuvádí, že k předchozímu potrestání sbíhajících se skutků přihlédl.

17.         K nápravě situace je nutno především uvést, že ačkoliv § 88 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich zakotvuje obligatorně procesní institut společného řízení, je užití tohoto ustanovení pro oblast veřejných zakázek vyloučeno dle § 270 odst. 11 zákona. Úřad tedy nemusí vést společné řízení. Platí pro něj pouze jako možnost daná § 140 správního řádu.

18.         V posuzované věci se nicméně společné řízení nejevilo institutem prakticky využitelným, neboť řízení ve věci sp. zn. ÚOHS-S0635/2021 bylo zahájeno příkazy sp. zn. ÚOHS-S0640/2021/VZ a ÚOHS-S0635/2021/VZ vydanými v prosinci 2021, kteréžto věci byly posléze spojeny a dále vedeny ve společném řízení pod sp. zn. ÚOHS-S0635/2021 a toto správní řízení bylo v prvním stupni skončeno dne 16. 5. 2022 vydáním rozhodnutí, zatímco řízení v právě posuzované věci sp. zn. ÚOHS-S0224/2022/VZ bylo příkazem ze dne 26. 5. 2022 doručeným téhož dne teprve zahájeno v prvním správním stupni.

19.         Jakkoliv lze pominout vedení společného řízení, není možné pominout zásadu absorpce, která se i při ukládání pokuty napříč správními řízeními musí nutně projevit. Zpravidla tak, že je k předchozímu potrestání přihlédnuto. K tomu viz četnou judikaturu, např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2019, čj. 9 As 164/2018-36 se podává: „Spojitost vedení společného řízení a nutnosti aplikace absorpční zásady je tedy i pro oblast správního trestání poměrně volná, společné řízení je „pouhou procesní cestou, která mimo jiné může vést k naplnění principu absorpce, nejde však o možnost jedinou“ (viz rozsudek ze dne 12. 7. 2017, č. j. 6 As 116/2017 - 53, odstavec 11). Pokud by proto z navazujících správních rozhodnutí o sbíhajících se správních deliktech bylo uplatnění absorpční zásady patrné, nelze nevedení společného řízení považovat za vadu řízení, která má vliv na zákonnost správního rozhodnutí. Navzdory tomu, že pro nedostatečný právní základ nelze zrušit předcházející správní rozhodnutí a uložit souhrnný trest, není důvod, proč by správní orgán neměl při ukládání následné sankce přihlížet k sankcím uloženým dříve za sbíhající se správní delikty (srov. rozsudek č. j. 1 As 28/2009 - 62, odstavec 32). … Důsledkem popsaných závěrů je rovněž to, že v pořadí první rozhodnutí o jednom z více sbíhajících se správních deliktů nelze zrušit pouze pro vadu řízení spočívající v nevedení společného řízení, jež by měla za následek porušení absorpční zásady. Tímto rozhodnutím nemůže být při trestání prvního z více sbíhajících se správních deliktů tato zásada porušena, proto nevedení společného řízení (jež by umožnilo princip absorpce naplnit) nemůže být vadou, která by mohla mít vliv na zákonnost tohoto rozhodnutí. Je třeba bezpodmínečně trvat na aplikaci zásady absorpce, nikoli na vedení společného řízení, přičemž i bez vedení společného řízení lze naplnění zásady absorpce docílit. Až v pořadí druhým (popř. dalším) správním rozhodnutím o jiném z více sbíhajících se správních deliktů by správní orgán mohl absorpční zásadu porušit, a to tehdy nepřihlížel-li by k sankcím uloženým dříve za sbíhající se správní delikty. V této souvislosti není rozhodné, kdy byl ten či onen z více sbíhajících se správních deliktů spáchán nebo kdy o něm bylo zahájeno správní řízení, nýbrž okamžik, kdy o něm bylo rozhodnuto.“

20.         Z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 5/2020-50 ze dne 14. října 2021 vyplývá podobný závěr: „K užití absorpční zásady Nejvyšší správní soud odkazuje na svou ustálenou judikaturu, z níž je patrné, že ani nevedení společného řízení není takovou vadou, pro niž by bylo nutné rozhodnutí správních orgánů rušit, byla-li dodržena zásada absorpční. Uložení sankce za správní delikt v jednom řízení nebrání pozdějšímu samostatnému projednání souběžně spáchaných deliktů. Při ukládání sankce za ně však musí být v souladu se zásadou absorpce přihlédnuto k již uložené pokutě. Jak je uvedeno výše, z napadeného rozsudku není ani v této otázce patrné, že krajský soud k této skutečnosti přihlédl, a to i přes to, že stěžovatel již v žalobě upozornil na skutečnost, že musel na uhradit podstatně vyšší částku, než kdyby bylo vedeno společné řízení (srov. k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 - 62, rozsudek ze dne 12. 4. 2018, č. j. 2 As 426/2017 - 62, rozsudek ze dne 19. 12. 2018, č. j. 1 As 278/2018 - 87, rozsudek ze dne 27. 6. 2019, č. j. 1 As 301/2018 - 46).“

21.         Příkaz dle § 90 zákona o odpovědnosti za přestupky je zvláštním druhem meritorního správního rozhodnutí. Musí tedy mít náležitosti rozhodnutí a oznamuje se jako rozhodnutí, k tomu viz např. důvodová zpráva zákona o odpovědnosti za přestupky. Je tedy nutno dodržet základní náležitosti rozhodnutí o přestupku, k nimž zohlednění předchozího potrestání a odůvodnění takového postupu dle citované judikatury patří. V posuzované věci nelze o aplikaci absorpční zásady s určitostí ničeho uvést, neboť z odůvodnění napadeného příkazu není zřejmé, zda Úřad při ukládání pokuty k předchozímu potrestání přihlédl, či nikoliv.

22.         Napadený příkaz je tedy ve výroku o trestu rušen, neboť z jeho odůvodnění nevyplývá, zda a jak Úřad předchozí potrestání zadavatele v uložené sankci zohlednil. Pro další rozhodování Úřadu o sankci pak platí, že ani v případě, že je ukládána sankce za sbíhající se přestupek a přihlíží se k předchozímu potrestání, není možné rezignovat na to, aby sankce plnila svůj účel a své četné funkce. Je zřejmé, že mnohost přestupků zvyšuje nebezpečnost jednání pachatele a při ukládání trestu by se k této skutečnosti mělo přihlížet a využívat sazbu trestu ve větší šíři než jen její spodní hranice, jako tomu bylo ve věci sp. zn. ÚOHS-S0635/2021/VZ, ačkoli již o potrestání mnohosti přestupků šlo.

23.         Pro úplnost dodávám, že jsem se v rámci přezkumu napadeného příkazu zabýval i výrokem o vině a jeho odůvodněním. V postupu Úřadu ani v jeho závěrech jsem neshledal pochybení. Zadavatel uzavřel dvě smlouvy, jejichž předmětem plnění byly stavební práce směřující k odstranění a nápravě havarijního stavu haly č. 24 v areálu Pražské tržnice, k. ú. Holešovice.

24.         Hodnota prací dle obou smluv přesahovala částku devíti milionů korun. Jednalo se o stavební práce obdobného charakteru prováděné v blízké časové souvislosti, v jediné hale. Šlo tedy o práce tvořící jeden funkční celek ve smyslu § 18 zákona.

25.         Zadavatel sám proti takovému pojetí funkčního celku brojil prakticky jen tím, že součástí druhé z uzavíraných smluv bylo i provádění sond dle požadavků projektanta haly, tedy práce nepředpokládané. I o potřebě těchto prací však zadavatel patrně věděl již před uzavřením první ze smluv. Mimoto i po odečtení hodnoty sond (dle rozpočtu zadavatele) je hodnota zakázky na bourací práce a odstranění havarijního stavu stále nad hranicí zakázky malého rozsahu a jde o podlimitní veřejnou zakázku na stavební práce.

26.         Ve výroku o vině jsem tedy žádné vady neshledal, ani zadavatel v podnětu k přezkumnému řízení žádnou vadu netvrdil. Proto je tímto rozhodnutím rušen pro nezákonnost jen výrok o trestu.

V.            Závěr

27.         Na základě přezkumu zákonnosti jsem shledal že Úřad v napadeném příkazu neuvedl, zda a jak přihlédl k předchozímu trestu za sbíhající se přestupky. Tím je výrok o trestu nezákonný, neboť zohlednění předchozího potrestání a jeho odůvodnění je nutnou náležitostí správního rozhodnutí. Úřad nyní v pokračujícím řízení vadu odstraní a o uložení trestu znovu rozhodne.

      

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění

pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.

 

 

 

otisk úředního razítka

 

 

 

 

 

 

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

 

 

 

 

 

Obdrží

hlavní město Praha, Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha

 

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy