číslo jednací: 08847/2021/161/HBa
spisová značka: R0019/2021

 

 

Spisová značka:  ÚOHS-R0019/2021/VZ Číslo jednací:      ÚOHS-08847/2021/161/HBa

Brno 16. 03. 2021

 

V řízení o rozkladu ze dne 14. 1. 2021 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 15. 1. 2021 zadavatelem –

• Česká republika ─ Ministerstvo zdravotnictví, IČO 00024341, se sídlem Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 6. 1. 2021, sp. zn. ÚOHS- S0452/2020/VZ, č. j. ÚOHS-00472/2021/500/ISo, ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, při zadávání veřejné zakázky s názvem „Právní poradenství odboru evropských fondů a investičního rozvoje MZČR ─ rámcová smlouva“ ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 22. 3. 2018 uveřejněné na profilu zadavatele dne 5. 4. 2018 pod systémovým číslem P18V00137678,

jsem podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů a ustanovení § 257 písm. f) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 správního řádu, rozhodl takto: 

 

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 6. 1. 2021, sp. zn. ÚOHS- S0452/2020/VZ, č. j. ÚOHS-00472/2021/500/ISo

 

ruším

 

a správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0452/2020/VZ

 

zastavuji,

 

neboť v něm nebyly zjištěny důvody pro uložení sankce podle § 268 nebo 269 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů.

 

Odůvodnění

 

I.               Správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“[1]), k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených tímto zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání podlimitní a nadlimitní veřejné zakázky, včetně koncese s výjimkou koncesí malého rozsahu podle § 178 zákona, a pro zvláštní postupy podle části šesté zákona, jakož i k projednání přestupků podle tohoto zákona, včetně ukládání pokuty za jejich spáchání, zahájil příkazem ze dne 2. 11. 2020 č. j. ÚOHS-34767/2020/500/JBě řízení o přestupku, jehož účastníkem je zadavatel – Česká republika – Ministerstvo zdravotnictví, IČO 00024341, se sídlem Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha (dále jen „obviněný“ či „zadavatel“). Příkaz byl dne 2. 11. 2020 doručen zadavateli a tímto dnem bylo řízení o přestupku zahájeno dle ustanovení § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) v návaznosti na § 150 odst. 3 zákona o přestupcích.

2.             Dle výroku příkazu se zadavatel dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání veřejné zakázky „Právní poradenství odboru evropských fondů a investičního rozvoje MZČR ─ rámcová smlouva“ ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 22. 3. 2018 uveřejněné na profilu zadavatele dne 5. 4. 2018 pod systémovým číslem P18V00137678 (dále jen „veřejná zakázka”) nedodržel pravidlo stanovené v ustanovení § 122 odst. 3 písm. a) zákona, když nevyzval vybraného dodavatele ─ Schmitz & Partner, advokátní kancelář, s.r.o., IČO 02707926, se sídlem Malá Štěpánská 1932/3, 120 00 Praha (dále též „vybraný dodavatel“) ─ k předložení originálů nebo ověřených kopií dokladů o jeho kvalifikaci, přičemž tento postup mohl ovlivnit výběr dodavatele, a uzavřel dne 14. 6. 2018 s jmenovaným vybraným dodavatelem smlouvu na plnění dané veřejné zakázky. Za tento přestupek byla zadavateli uložena pokuta ve výši 2 500 Kč.

3.             Proti příkazu podal zadavatel odpor.

II.             Napadené rozhodnutí

4.             Dne 6. 1. 2021 vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0452/2020/VZ, č. j. ÚOHS-00472/2021/500/ISo (dále též „napadené rozhodnutí“), jehož výrokem I konstatoval, že se obviněný dopustil přestupku podle § 261 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání veřejné zakázky nedodržel pravidlo stanovené v ustanovení § 122 odst. 3 písm. a) zákona, když nevyzval vybraného dodavatele k předložení originálů nebo ověřených kopií dokladů o jeho kvalifikaci, které neměl k dispozici, přičemž tento postup mohl ovlivnit výběr dodavatele, a uzavřel dne 14. 6. 2018 s vybraným dodavatelem smlouvu na plnění veřejné zakázky. 

5.             Výrokem II Úřad za spáchání popsaného přestupku uložil obviněnému pokutu ve výši 2 500 Kč a výrokem III uložil obviněnému uhradit náklady přestupkového řízení.

6.             Napadené rozhodnutí odůvodnil Úřad tím, že zadavatel neměl k dispozici originály nebo ověřené kopie vysokoškolských diplomů dvou advokátů a jednoho advokátního koncipienta, kterými mělo být dle zadávací dokumentace prokázáno splnění podmínek technické kvalifikace vybraného dodavatele. Tyto dokumenty měl k dispozici jen v prosté kopii. Zadavatel před uzavřením smlouvy nedostál své povinnosti dle § 122 odst. 3 zákona, vybraného dodavatele k předložení originálů nebo ověřených kopií vysokoškolských diplomů nevyzval. Vliv na výběr dodavatele shledal Úřad v tom, že nelze vyloučit možnost, že by vybraný dodavatel k výzvě zadavatele dotčené písemnosti nepředložil a zadavatel by jej musel ze zadávacího řízení vyloučit.

7.             Pokutu Úřad uložil ve výši 2 500 Kč, při samé spodní hranici zákonné sazby (20 mil. Kč). Zadavateli polehčovalo, že o kvalifikaci dodavatele nejsou pochybnosti.

III.           Rozklad zadavatele

8.             Napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno 6. 1. 2021 a zadavatel proti němu podal dne 15. 1. 2021 rozklad datovaný předchozího dne. Rozklad je včasný.

9.             Zadavatel v rozkladu napadl naplnění formálních znaků skutkové podstaty, konkrétně to, že jeho pochybení nemohlo mít vliv na výběr dodavatele. Konstrukce Úřadu je nepravděpodobná spekulace.

10.         Zadavatel má rovněž za to, že nebyla naplněna materiální stránka deliktu, neboť požadavek na předložení vysokoškolského diplomu je nadbytečný u osoby, která je vedena v seznamu advokátů či advokátních koncipientů Českou advokátní komorou (dále též „ČAK“). Zápisem do seznamu vedeného Českou advokátní komorou je vysokoškolské právnické vzdělání ověřeno.

11.         Zadavatel nesouhlasí s výší pokuty. Úřad v napadeném rozhodnutí uvádí, že stanovení její výše vzal v úvahu obranu zadavatele předloženou v průběhu správního řízení, avšak výše pokuty zůstala stejná jako v původně vydaném příkazu.  

Návrh rozkladu zadavatele

12.         Zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a správní řízení zastavil.

IV.          Řízení o rozkladu

13.         Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup dle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) a podle § 88 odst. 1 téhož právního předpisu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

14.         Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení věci ve všech jejích vzájemných souvislostech jsem podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí v plném rozsahu, přičemž jsem s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise dospěl k následujícímu závěru.

15.         Úřad v napadeném rozhodnutí nesprávně vyšel z naplnění materiální stránky přestupku. Pochybení zadavatele a jeho důsledky nedosahují takového stupně společenské škodlivosti, aby bylo možno jej kvalifikovat jako přestupek. Z tohoto důvodu jsem přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení.

V.            Ke zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení

Relevantní právní normy

16.         Podle § 5 zákona o přestupcích je přestupkem společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin.

17.         Podle § 270 odst. 1 zákona se má za to, že čin, který vykazuje formální znaky přestupku podle tohoto zákona, je společensky škodlivý.

18.         Podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postupy podle části šesté, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele nebo výběr návrhu v soutěži o návrh, a zadá veřejnou zakázku, uzavře rámcovou dohodu nebo se soutěž o návrh považuje po výběru návrhu za ukončenou.

19.         Podle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu platí, že jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví.

20.         Podle § 257 písm. f) zákona Úřad zahájené řízení usnesení zastaví, jestliže v řízení zahájeném z moci úřední nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření podle § 263 nebo pro uložení sankce podle § 268 nebo 269.  

Teoretické úvahy

21.         Přestupek je tradičně definován formálními znaky a materiálním znakem, kterým je společenská škodlivost. Materiální znak má zejména dvojí význam: umožňuje odlišit přestupek od trestného činu tam, kde jsou znaky obou těchto deliktů shodné nebo umožňuje nestíhat tzv. bagatelní přestupky (ty, jejichž závažnost je zcela nepatrná, následky jsou bezvýznamné apod.).

22.         Společenskou škodlivost rozlišuje teorie na obecnou, která odlišuje jednání po právu, přestupky a trestné činy, dále typovou, která v prostředí rozhodování Úřadu představuje rozlišování přestupků na závažné a velmi závažné, a konkrétní společenskou škodlivost, která se vztahuje ke konkrétnímu přestupku konkrétního pachatele. Jedna skutková podstata může být při spáchání konkrétních přestupků naplněna různým způsobem a různou intenzitou pak může zasáhnout do zájmů společnosti (tzn. může mít různou společenskou škodlivost).

23.         Ve vztahu k materiální stránce přestupku musí správní orgán při kvalifikaci přestupku posoudit, zda se společenská škodlivost konkrétního jednání pohybuje v mezích typové materiální stránky. V oblasti práva veřejných zakázek je tato úvaha zjednodušována ustanovením § 270 odst. 1 zákona, které nastoluje vyvratitelnou domněnku naplnění materiální stránky přestupku v případě, kdy je naplněna formální stránka přestupku.

24.         Uvedená vyvratitelná domněnka navazuje na názor Nejvyššího správního soudu, který v jednom ze svých rozsudků[2] uvedl: „Obecně je přitom nutno vycházet z premisy, že již stanovením formálních znaků určité skutkové podstaty zákon předpokládá, že při jejich naplnění v běžně se vyskytujících případech bude stupeň společenské nebezpečnosti zpravidla vyšší než nepatrný.“. Aby byla domněnka společenské škodlivosti vyvrácena, je zapotřebí, aby spáchání přestupku doprovázely takové okolnosti, které společenskou škodlivost v daném konkrétním případě snižují pod hranici společenské škodlivosti vyskytující se běžně u takového typu přestupku – tedy pod hranicí typové společenské škodlivosti.[3]

 K naplnění formálních znaků skutkové podstaty

25.         Skutkový děj posuzované věci, o němž nepanuje sporu, lze stručně popsat tak, že zadavatel vypsal zadávací řízení na uzavření rámcové smlouvy na poskytování právních služeb. Kvalifikaci realizačního týmu zadavatel žádal prokázat mj. prostou kopií vysokoškolských diplomů, prostou kopií dokladu o zápisu do seznamu advokátů či advokátních koncipientů, popř. do seznamu evropských advokátů (bod 5.4 výzvy k podání nabídky). Vybraný dodavatel předložil ověřené kopie osvědčení ČAK prokazující u dvou advokátů jejich zápis v seznamu advokátů a úředně ověřenou kopii výpisu ze seznamu advokátních koncipientů prokazující zápis advokátního koncipienta do seznamu advokátních koncipientů. U těchto tří osob měl zadavatel rovněž předloženy prosté kopie vysokoškolských diplomů. Zadavatel vybraného dodavatele k předložení originálů či ověřených kopií vysokoškolských diplomů před uzavřením smlouvy nevyzval. 

26.         Z popsaného stavu je zřejmé, že zadavatel porušil ustanovení § 122 odst. 3 písm. a) zákona, neboť neodeslal vybranému dodavateli výzvu k předložení originálů nebo ověřených kopií dokladů o jeho kvalifikaci, přestože ne všechny doklady měl k dispozici v zákonem vyžadované formě. Tím nedodržel pravidla stanovená zákonem pro zadání veřejné zakázky ve smyslu § 268 odst. 1 písm. a) zákona.

27.         Co se týká vlivu pochybení zadavatele na výběr dodavatele, ustanovení § 268 odst. 1 písm. a) zákona počítá i s vlivem potenciálním – „může ovlivnit“. Je totiž potřeba rozlišovat situaci, kdy v zadávacím řízení k vlivu na výběr nejvhodnější nabídky skutečně dojde, a situaci, kdy postup zadavatele pouze mohl mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky. V nyní projednávané věci Úřad konstatoval pouze potencialitu vlivu na výběr nejvhodnější nabídky, ve vztahu ke které se rozhodovací praxe soudů konstantně vyjadřuje v tom smyslu, že faktické ovlivnění není Úřad povinen zkoumat ani prokazovat, postačí pouze možnost, že k ovlivnění mohlo dojít. V tomto smyslu lze odkázat například na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 61/2016 - 34 ze dne 28. 6. 2016 nebo rozsudek č. j. 9 As 63/2016 - 43 ze dne 18. 8. 2016, v  nichž Nejvyšší správní soud ve vztahu k prokazování potenciality vlivu na výběr nejvhodnější nabídky uvedl, že „[p]ostačí, aby stěžovatel v rozhodnutí učinil kvalifikovanou úvahu, z níž bude logickým a srozumitelným způsobem vyplývat, proč v důsledku pochybení zadavatele mohlo dojít k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, tj. k ohrožení soutěže o veřejnou zakázku.“

28.         Takovou kvalifikovanou úvahu Úřad učinil, když v bodě 71 odůvodnění napadeného rozhodnutí poukázal, že nelze vyloučit, že by k výzvě zadavatele nebyly dotčené listiny předloženy a zadavatel by byl povinen vybraného dodavatele ze zadávacího řízení vyloučit. Předmětnou kvalifikovanou úvahu pak Úřad uvedl toliko za účelem zhodnocení toho, zda alespoň teoreticky mohlo dojít k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky.

29.         Shodně s napadeným rozhodnutím tedy konstatuji, že jednáním zadavatele byly naplněny formální znaky skutkové podstaty přestupku, který je výrokem I napadeného rozhodnutí zadavateli kladen za vinu.

Ke konkrétní společenské škodlivosti

30.         V odůvodnění uložení pokuty Úřad s poukazem na předpokládanou hodnotu a charakter pochybení zadavatele dospívá k závěru, že se jedná o méně závažný přestupek. Podstatné jsou pro Úřad polehčující okolnosti, které odlišují tento přestupek od jiných, a totiž že doklady předložené vybraným dodavatelem ve svém souhrnu nemohou vzbuzovat pochybnosti o splnění kvalifikačního předpokladu, neboť splnění podmínek kvalifikace bylo možné ověřit z výpisů a osvědčení ČAK, které v požadované formě předloženy byly.

31.         S vyhodnocením tohoto dílčího aspektu, jak jej provedl Úřad, se ve světle shora nastíněných teoretických východisek nelze ztotožnit, neboť právě okolnosti, které Úřad vzal za polehčující, jsou okolnostmi, které snižují konkrétní společenskou nebezpečnost posuzovaného pochybení zadavatele pod hranici typové závažnosti obdobného přestupku.

32.         Účelem ustanovení § 122 odst. 3 zákona je zajistit, aby nebyly pochybnosti o kvalifikaci vybraného dodavatele před tím, než s ním bude uzavřena smlouva. Pochybnosti má dle záměru zákonodárce vyloučit předložení originálů nebo ověřených kopií listin, které zadavatel k prokázání kvalifikace požadoval.

33.         Zadavatel nedisponoval v okamžiku uzavření smlouvy na plnění veřejné zakázky vysokoškolskými diplomy osob tvořících realizační tým, měl však ověřené kopie výpisů a osvědčení vydaných ČAK a osvědčujících zápis členů realizačního týmu do příslušných seznamů ČAK.

34.         ČAK vykonává veřejnou správu na úseku advokacie (§ 40 odst. 3 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii). Jako taková vede seznamy advokátů, advokátních koncipientů a evropských advokátů. Z ustanovení § 55d zákona o advokacii vyplývá, že tyto seznamy jsou veřejnými seznamy a osvědčení o zápisu do těchto seznamů je veřejnou listinou. Z § 5a § 37 zákona o advokacii vyplývá, že ČAK zapíše do seznamu advokátů/advokátních koncipientů takového žadatele, který – mimo dalších podmínek - má vysokoškolské právnické vzdělání.

35.         V posuzované věci měl zadavatel v okamžiku podpisu smlouvy opisy veřejných listin osvědčujících jednoznačně nejen zápis do příslušného seznamu ČAK, ale i to, že členové realizačního týmu mají vysokoškolské právnické vzdělání. Požadavek, aby bylo u těchto osob prokázáno i vysokoškolské vzdělání, byl nadbytečný, neboť zadavatel ohledně splnění této kvalifikační podmínky disponoval veřejnými listinami, jimž navíc svědčí presumpce pravosti a správnosti.

36.         Povinnost zadavatelů vyplývající z § 122 odst. 3 zákona je obecně platná, co se však v tomto případě zásadně liší, jsou okolnosti a případné následky jejího porušení, což jsou okolnosti mající vliv na závažnost jednání (jeho společenskou škodlivost).

37.         Z posuzované věci nelze dovodit a nemá být dovozováno, že by automaticky postrádalo prvek společenské škodlivosti takové jednání zadavatele, který opomene zkoumat, zda vybraný dodavatel opravdu disponuje tvrzenou kvalifikací. Pokud zadavatel vyžaduje v zadávací dokumentaci předložení konkrétních dokumentů, je povinen ohledně těchto dokladů postupovat dle § 122 zákona. V opačném případě bude zasaženo do řádného ověření kvalifikace dodavatelů, což je situace nežádoucí a škodlivě zasahující do řádného běhu zadávacích řízení.

38.         V této konkrétní věci však jednáním zadavatele nebylo zasaženo do chráněného zájmu spočívajícího v zachování efektivní hospodářské soutěže o veřejnou zakázku v míře, která by odpovídala typově přestupku, jenž byl zadavateli kladen za vinu. Zadavatel pochybil ve vztahu k dokumentům, jejichž existence i obsah měl prokázán jinými veřejnými listinami, jež mu předloženy byly.

39.         Z tohoto důvodu jsem dospěl k závěru, že nebyla naplněna materiální stránka deliktu, a tedy vytýkané jednání zadavatele není přestupkem. V návaznosti na to ruším dle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu napadené rozhodnutí pro nezákonnost. Ve věci bylo zahájeno řízení z moci úřední, v němž nejsou splněny podmínky pro uložení sankce. Jsou tedy naopak naplněny podmínky pro to, aby bylo řízení zastaveno dle § 257 písm. f) zákona.

VI.          Závěr

40.         Po zvážení všech aspektů dané věci a rozkladových námitek zadavatele a na základě zjištění, že Úřad nesprávně presumoval naplnění materiální stránky přestupku, jsem dospěl k závěru, že nastaly podmínky pro zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení.

41.         V řešeném případě byl zadavatel trestán za přestupek spočívající v porušení § 122 odst. 3 zákona. Zadavatel nevyzval vybraného dodavatele k předložení originálů nebo ověřených kopií dokladů o vysokoškolském vzdělání. V tomto případě však je kvalifikační podmínka prokázána výpisy a osvědčením vydanými ČAK, tedy veřejnými listinami. Závažnost zadavatelova pochybení tak nedosáhla stupně společenské škodlivosti tohoto typu pochybení. V posuzované věci tedy specifické okolnosti případu vyvrátily presumpci společenské škodlivosti dle § 270 zákona.

42.         Vzhledem k tomu, že jednáním zadavatele nedošlo ke spáchání přestupku specifikovaného ve výroku I napadeného rozhodnutí a napadené rozhodnutí je nezákonné, rozhodl jsem, jak je výše uvedeno. 

 

Poučení

 

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.

 

 

 

otisk úředního razítka

 

 

 

JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

 

 

 

  

Obdrží

Česká republika – Ministerstvo zdravotnictví, Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha

 

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy