číslo jednací: R153/2010/VZ-3659/2014/310/BVí

 

Odůvodnění

 

I. Zadávací řízení a správní řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1. Zadavatel – Národní divadlo, státní příspěvková organizace, IČ 00023327, se sídlem Ostrovní 1, 112 30 Praha (dále jen „zadavatel“), uveřejnil podle § 27 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1], v informačním systému veřejných zakázek dne 22. 2. 2010 pod evidenčním číslem VZ 60042148 a v Úředním věstníku EU pod zn. 2010/S 38-055339 dne 24. 2. 2010 oznámení otevřeného řízení za účelem zadání veřejné zakázky s názvem „Generální oprava fasád historické budovy Národního divadla“ (dále jen „veřejná zakázka“).

 

2. Ve lhůtě pro podání nabídek obdržel zadavatel celkem sedm nabídek, které komise pro posouzení a hodnocení nabídek shledala z hlediska splnění zákonných požadavků a požadavků zadavatele uvedených v zadávacích podmínkách jako úplné. Podle protokolu z jednání komise ze dne 19. 5. 2010 nechal zadavatel na doporučení komise zpracovat odborné posouzení nabídkových cen u všech podaných nabídek (dále jen „znalecký posudek“), na jehož základě si od pěti uchazečů vyžádal písemné vysvětlení nabídky a současně od šesti uchazečů písemné zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny. Jak vyplývá ze zprávy o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 31. 5. 2010, komise po posouzení podaných vysvětlení a zdůvodnění nabídkových cen pět nabídek vyřadila, a to včetně nabídky uchazeče OHL ŽS, a.s., IČ 46342796, se sídlem Burešova 938/17, 602 00 Brno (dále jen „navrhovatel“). Po stanovení pořadí podle výše nabídkových cen u zbývajících dvou nabídek komise zadavateli doporučila uzavřít smlouvu s uchazečem GEMA ART GROUP a.s., IČ 26437741, se sídlem Haštalská 760/27, 110 00 Praha (dále jen „vybraný uchazeč“). Zadavatel rozhodnutím ze dne 3. 6. 2010 rozhodl o vyloučení uchazečů, jejichž nabídky byly vyřazeny, z účasti v zadávacím řízení a současně o přidělení veřejné zakázky vybranému uchazeči. Navrhovatel podal proti svému vyloučení ze zadávacího řízení námitky, kterým zadavatel rozhodnutím ze dne 24. 6. 2010 nevyhověl.

 

3. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nepovažoval rozhodnutí zadavatele o námitkách za učiněné v souladu se zákonem, podal u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) dopisem ze dne 8. 7. 2010 návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele. Po předběžném přezkoumání předložené zadávací dokumentace získal Úřad pochybnosti o souladu postupu zadavatele se zákonem, a z tohoto důvodu dne 21. 7. 2010 uložil zadavateli rozhodnutím č. j. ÚOHSS241/2010/VZ-10326/2010/510/KČe předběžné opatření spočívající v zákazu uzavřít smlouvu do doby nabytí právní moci rozhodnutí, kterým bude správní řízení ukončeno.

 

II. Napadené rozhodnutí

4. Po přezkoumání všech rozhodných skutečností vydal Úřad dne 22. 9. 2010 rozhodnutí č. j. ÚOHS-S241/2010/VZ-12632/2010/510/KČe (dále jen "napadené rozhodnutí"), v jehož výroku I. rozhodl o tom, že zadavatel nedodržel postup stanovený v § 77 odst. 1 zákona v návaznosti na ustanovení § 6 zákona, neboť úkony komise pro posouzení a hodnocení nabídek spojené s posouzením výše nabídkových cen ve vztahu k předmětu veřejné zakázky nebyly provedeny transparentně, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a dosud nedošlo k uzavření smlouvy.

 

5. Jako opatření k nápravě nezákonného postupu zadavatele Úřad podle § 118 odst. 1 zákona zrušil úkony zadavatele spojené s posouzením výše nabídkových cen ve vztahu k předmětu veřejné zakázky a s hodnocením nabídek uchazečů, které byly zdokumentovány v protokolech o jednání hodnotící komise a ve zprávě o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 31. 5. 2010, a současně zrušil rozhodnutí zadavatele o vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení a rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky z téhož dne.

 

6. V odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad uvedl, že podle § 77 zákona je zkoumání, zda konkrétní nabídka neobsahuje mimořádně nízkou nabídkovou cenu, obligatorní součástí procesu posuzování nabídek hodnotící komisí. Ta má ve vztahu k posuzování výše nabídkových cen dvě základní povinnosti. Za prvé posoudit, zda nabídka uchazeče neobsahuje ve vztahu k předmětu veřejné zakázky mimořádně nízkou nabídkovou cenu a za druhé, v případě jejího zjištění, vyžádat si od uchazeče písemné zdůvodnění těch částí jeho nabídky, které jsou pro výši nabídkové ceny podstatné. Zákon sice výslovně nestanoví, že by součástí výzvy k tomuto písemnému zdůvodnění mělo být i sdělení, z jakých důvodů hodnotící komise nabídkovou cenu uchazeče považuje za mimořádně nízkou, takový požadavek však lze dovodit ze zásady transparentnosti, kterou má být celé zadávací řízení ovládáno, dále z logiky věci, neboť zdůvodnění může být podáno pouze tehdy, jsou-li uchazeči známy konkrétní námitky proti jeho nabídkové ceně, a konečně ze samého znění ustanovení § 77 odst. 1 zákona, které hovoří o písemném zdůvodnění těch částí nabídky, které jsou pro výši nabídkové ceny podstatné. Od správné aplikace uvedených povinností se pak nutně odvíjí nejen další úkony zadavatele v zadávacím řízení, ale i reálná možnost přezkumu správnosti a zákonnosti postupu hodnotící komise při posuzování výše nabídkových cen.

 

7. K přezkumu úkonů zadavatele, resp. hodnotící komise, v souvislosti s posouzením výše nabídkové ceny Úřad uvedl, že nabídková cena uchazečů byla stanovena ve struktuře dané soupisem prací a výkazem výměr (slepým rozpočtem), který byl součástí zadávací dokumentace veřejné zakázky. Jak plyne z dokumentace o veřejné zakázce, hodnotící komise v rámci posuzování výše nabídkových cen nechala nejprve prostřednictvím zadavatele zpracovat znalecký posudek ve věci cenové analýzy nabídek všech uchazečů. Zpracovatel posudku uvedl, že pro tyto účely byl rozpočet rozdělen na několik cenově významných skupin, do kterých byly zahrnuty práce (položky) obdobného charakteru a ty (skupiny) byly jednotlivě posuzovány jako celek. Jednalo se o skupiny: Úpravy povrchů vnější, Fasádní prvky, Lešení a zábory, Konstrukce truhlářské, Konstrukce zámečnické a Práce kamenické. Tyto cenové skupiny de facto odpovídaly stavebním dílům položkového rozpočtu, které měly řádově desítky položek v odvislosti od jednotlivých stavebních objektů (etap) stavby.

 

8. Podle zápisu č. 2 z jednání komise ze dne 19. 5. 2010 byl dotčený posudek podkladem pro vypracování žádostí zadavatele o vysvětlení nabídky, resp. zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny. Posudek tedy komisi posloužil mimo jiné jako identifikátor těch částí cenové nabídky navrhovatele, které byly následně komisí posouzeny jako cena mimořádně nízká. Jako důkaz v této souvislosti Úřad uvedl skutečnost, že ke zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny byli vyzváni všichni uchazeči, jejichž nabídkové ceny (části) byly v posudku označeny jako velmi nízké. Hodnotící komise (resp. pověřená osoba) v žádosti o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny zaslané navrhovateli uvedla, že „předložená celková nabídková cena 78 810 000 Kč se od předpokládané ceny zakázky 159 656 000 Kč odlišuje o 80 846 000 Kč, tj. o 50,64 %, (…) nejvýraznější cenové rozdíly (velmi nízké jednotkové ceny) od průměrné nabídkové ceny ostatních uchazečů byly zjištěny u částí díla: úprava povrchů vnější o 44,79 %, opravy omítek o 21,08 %, lazurování a nátěry o 62,07 %, arkóza – restaurování o 84,38 %, pískovec a umělý kámen – restaurování o 79,66 %, balustrády o 53,14 %, práce kamenické o 20,42 % a čištění kamenných prvků o 57,34 %.“

 

9. Úřad dále uvedl, že hodnotící komise měla k dispozici podrobný rozbor podstatných částí nabídkové ceny navrhovatele, obsažený v posudku, avšak v žádosti o podání zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny navrhovatele neseznámila s konkrétními výhradami, které k jeho nabídkové ceně měla. Pouze uvedla procentuální rozdíly cenových skupin stavebních prací, které navíc oproti posudku, který vychází z cen odpovídajících nebo obvyklých berou jako základ pouze průměrné nabídkové ceny ostatních uchazečů, resp. u ceny celkové pak předpokládanou hodnotu předmětu veřejné zakázky. Hodnotící komise v žádosti o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny pouze požadovala, aby navrhovatel ve svém zdůvodnění nabídkové ceny doložil „rozbory cen ve struktuře obvyklého kalkulačního vzorce a to celkové ceny a výše uvedených stavebních oddílů, respektive částí díla ve vazbě na technologické postupy prací daných projektem a ve vztahu k předmětu plnění.“ Hodnotící komise však v této žádosti neuvedla jakou strukturu a jakou podrobnost má požadované zdůvodnění poskytnuté touto formou mít. Ve zprávě o posouzení a hodnocení nabídek je pak v souvislosti se zdůvodněním nabídkové ceny navrhovatele uvedeno, že „uchazeč nedoložil kalkulační vzorec v požadovaných podrobnostech tak, aby jednoznačně zdůvodnil mimořádně nízkou nabídkovou cenu.“ Podle Úřadu byla podrobnost požadovaného aspektu pro posouzení nabídkové ceny, alespoň v případě navrhovatele, velmi podstatná.

 

10. Dle Úřadu platí, že pokud hodnotící komise posoudí nabídkovou cenu uchazeče jako mimořádně nízkou, musí si od něj vyžádat písemné zdůvodnění těch částí nabídky, které jsou pro výši nabídkové ceny podstatné, přičemž tato žádost musí být s ohledem na § 77 odst. 1, resp. obecně ustanovení § 6, zákona, natolik přesná a konkrétní, aby vyzvaný uchazeč mohl v dané věci podat relevantní zdůvodnění nabídkové ceny.

 

11. Navrhovatel tedy nemohl na základě zadavatelem formulované žádosti o zdůvodnění nabídkové ceny relevantně reagovat, navíc ještě rozborem ve struktuře, jejíž požadovanou podrobnost neznal. Z výše uvedených důvodů Úřad konstatoval, že zadavatel nedodržel postup stanovený v § 77 odst. 1 zákona v návaznosti na § 6 zákona tím, že úkony hodnotící komise spojené s posouzením výše nabídkových cen ve vztahu k předmětu veřejné zakázky nebyly provedeny transparentně, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, neboť nabídková cena navrhovatele byla ze všech podaných nabídek cenou nejnižší, přičemž nabídková cena byla základním hodnotícím kritériem pro zadání veřejné zakázky, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy.

 

12. K dalšímu důvodu vyloučení navrhovatele (objevnosti technického řešení, jejíž pomocí navrhovatel docílil výjimečné hospodárnosti) Úřad konstatoval, že pokud navrhovatel prokázal splnění zadavatelem požadované kvalifikace, Úřad neshledal důvod pro to, aby jeho nabídka byla označena jako podaná v rozporu s platnými právními předpisy (konkrétně s § 14  zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „památkový zákon“)), a tedy nepřijatelná ve smyslu ustanovení § 22 odst. 1 písm. d) zákona. Zadavatel v této části odůvodnění vyloučení navrhovatele vycházel pouze z konstrukce založené na svém výkladu zdůvodnění nabídkové ceny navrhovatele, které bylo navíc podáno na základě žádosti, která nebyla učiněna v souladu se zákonem. Pokud zadavatel nespatřoval ve skutečnosti, že uchazeč využije vlastní techniku a kvalifikované pracovní síly, které budou na vybraných částech díla samostatně pracovat pod odborným dohledem akademických restaurátorů, za objektivní příčinu mimořádně nízké nabídkové ceny danou objevností technického řešení, měl se s tímto aspektem vyrovnat v rámci úkonu posuzování mimořádně nízké nabídkové ceny (viz § 77 odst. 2 zákona). Ani rozhodnutí o vyloučení navrhovatele v této části pak dle Úřadu nebylo zadavatelem řádně zdůvodněno, neboť zadavatel neuvádí přesné znění ustanovení zákona o státní památkové péči a způsob, kterým měl navrhovatel toto ustanovení porušit. Rozhodnutí zadavatele tedy bylo dle Úřadu i v tomto smyslu nepřezkoumatelné.

III. Námitky rozkladu

13. Proti napadenému rozhodnutí byl Úřadu dne 8. 10. 2010 doručen rozklad vybraného uchazeče. Vybraný uchazeč ve svém rozkladu nejprve poukazoval na skutečnost, že zákon nestanoví jako obligatorní součást žádosti o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny stanovení konkrétních důvodů, když v rozhodném ust. § 77 odst. 1 zákona uvádí toliko povinnost identifikovat ty „částí nabídky, které jsou pro výši nabídkové ceny podstatné“. Pro odpověď uchazeče na žádost hodnotící komise o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny je významné vědět pouze to, k čemu se má vyjádřit, tj. seznámit se s označením relevantních částí nabídky, nikoli znát taktéž úvahy, myšlenkové postupy či podklady, které komisi vedly k učinění závěru, že nabídková cena je mimořádně nízká.

 

14. Závěr Úřadu stran absence požadované struktury a podrobností v žádosti o zdůvodnění ceny navrhovatele se pak dle vybraného uchazeče zakládal na zcela nedostatečně zjištěných skutkových okolnostech, neboť žádost obsahovala požadavek na doložení jak struktury – „ve struktuře obvyklého kalkulačního vzorce“, tak podrobnosti – „rozbor cen (…), a to celkové ceny a dále zejména uvedených stavebních oddílů, respektive částí díla ve vazbě na technologické postupy prací daných projektem a ve vztahu k předmětu plnění“, v nichž měl navrhovatel povinnost své písemné zdůvodnění předložit. Vybraný uchazeč v této souvislosti uvedl, že pojem a obsahová skladba tzv. obvyklého kalkulačního vzorce jsou v příslušných odborných kruzích známé. Obvyklý kalkulační vzorec bylo tedy nutné považovat za obvyklý termín běžně užívaný ve stavebnictví, který nevyžaduje bližší vysvětlení. Navrhovatel jako podnikatel v příslušném oboru tedy věděl, resp. musel vědět, že základní oborový kalkulační vzorec stavebních prací má tyto položky: 1) přímý materiál, 2) přímé mzdy, 3) náklady na provoz stavebních strojů a zařízení, 4) ostatní přímé náklady, 5) správní režie, 6) provozní (výrobní) režie, 7) subdodávky zahrnuté do ceny a 8) zisk. Navrhovatel však ve svém písemném zdůvodnění nerespektoval strukturu obvyklého kalkulačního vzorce ani neuvedl rozbor cen v požadovaných podrobnostech stanovených v žádosti.

 

15. Úřad dále podle vybraného uchazeče dospěl k nesprávnému závěru, pakliže shledal, že komise neposuzovala nabídkové ceny ve vztahu k předmětu veřejné zakázky. Tento závěr Úřad opřel pouze o skutečnost, že hodnotící komise v žádosti o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny uvedla srovnání průměrných nabídkových cen uchazečů. Tímto Úřad zaujal nesprávný úzký výklad zcela jednostranně orientovaný ve prospěch navrhovatele. Jak je uvedeno již výše, Úřad zcela pominul další podklady hodnotící komise obsažené v dokumentaci k veřejné zakázce, jež dokládají zákonný postup komise při posouzení nabídkové ceny navrhovatele. Nesprávný postup hodnotící komise tak Úřad shledal pouze na základě doplňující informace uvedené hodnotící komisí v její žádosti. Dle názoru vybraného uchazeče nemohlo jít k tíži zadavatele, pokud komise ve své žádosti uvedla i některé doplňující informace, například míru odlišnosti v procentech ve vztahu k nabídkám ostatních uchazečů; zákon takový postup nevylučuje. V tomto směru tak Úřad dle názoru vybraného uchazeče neprovedl hodnocení důkazů ve všech souvislostech.

 

16. Vybraný uchazeč dále považoval napadené rozhodnutí za nesprávné, pokud v něm Úřad shledal rozhodnutí zadavatele o vyloučení navrhovatele z důvodů podání nabídky v rozporu s platnými právními předpisy za netransparentní a nepřezkoumatelné, a tedy v rozporu s ustanovením § 6 zákona. Úřad ve svém rozhodnutí zdůvodnil netransparentnost a nepřezkoumatelnost rozhodnutí o vyloučení skutečností, že zadavatel v odůvodnění vyloučení navrhovatele uvedl ustanovení § 14 zákona o státní památkové péči, a to bez označení konkrétního odstavce citovaného ustanovení. Vybraný uchazeč k tomuto konstatoval, že zadavatel naopak označil důvod, proč považuje nabídku navrhovatele za vyhotovenou v rozporu s právními předpisy dostatečně přesně, když specifikoval jak konkrétní zákon, a to jeho číslem „20/1987 Sb., o státní památkové péči, v platném znění“, tak konkrétní paragraf 14 citovaného zákona, jehož se porušení týká, vše ve spojení se slovním odůvodněním, v čem spatřuje rozpor se zákonem. Z jazykového výkladu odůvodnění vyloučení navrhovatele lze zřetelně dovodit, že rozpor s právními předpisy zadavatel spatřuje v postupu, jakým navrhovatel hodlá splnit předmět plnění veřejné zakázky. Ze slovního odůvodnění je zřejmé, že rozpor s právními předpisy zadavatel spatřuje ve využití vlastních pracovníků navrhovatele k plnění předmětu veřejné zakázky namísto restaurátorů, jakožto odborných kvalifikovaných pracovníků.

 

17. Vybraný uchazeč byl tedy i nadále přesvědčen, že bude-li obsahový soulad nabídky navrhovatele s požadavky na plnění veřejné zakázky posuzován komplexně a nikoliv pouze formalisticky, je nutné jeho nabídku považovat v souladu s ust. § 22 odst. odst. 1 písm. d) zákona za nepřijatelnou, protože taková nabídka je v rozporu s platnými právními předpisy. Z tohoto důvodu navrhoval, aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno a správní řízení zastaveno.

 

IV. Řízení o rozkladu podaném proti napadenému rozhodnutí

18. Navrhovatel ve svém vyjádření k rozkladu ze dne 18. 10. 2010 uvedl, že se ztotožňuje s napadeným rozhodnutím v tom, že bylo povinností zadavatele vymezit důvody, které vedly hodnotící komisi k závěrům o mimořádně nízké nabídkové ceně, což lze dovodit ze zásady transparentnosti uvedené v § 6 zákona, resp. i z dikce ustanovení § 77 zákona.

 

19. Předseda Úřadu podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy a jeho správnost v rozsahu námitek uvedených v rozkladu, a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise vydal rozhodnutí o rozkladu č. j. ÚOHS-R153/2010/VZ-19288/2010/310/ASc ze dne 21. 12. 2010 (dále jen „rozhodnutí o rozkladu“), v němž dospěl k následujícímu závěru. Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl o tom, že zadavatel nedodržel postup stanovený v § 77 odst. 1 v návaznosti na ustanovení § 6 zákona, rozhodl správně a v souladu se zákonem.

 

20. Předseda Úřadu shrnul, že v daném případě byla zásadní ta skutečnost, že hodnotící komise si v rámci posuzování výše nabídkových cen nechala zpracovat znalecký posudek ve věci cenové analýzy nabídek uchazečů. Z obsahu spisu bylo zřejmé, že posouzení nabídkových cen proběhlo v souladu se zpracovaným znaleckým posudkem, přičemž jak z jeho obsahu vyplývá, posuzována byla reálnost cen s ohledem na rozmezí ceny obvyklé. Na základě zpracovaného znaleckého posudku, zaslala hodnotící komise navrhovateli žádost o zdůvodnění nabídkové ceny. Obsah této žádosti však neodrážel a neobsahoval závěry, které byly zapracovány v rámci znaleckého posudku.

 

21. V rámci této žádosti zadavatel uvedl pouze zjištěné procentuální rozdíly cenových skupin stavebních prací, které oproti posudku braly jako základ pouze průměrné nabídkové ceny ostatních uchazečů, resp. u ceny celkové pak předpokládanou hodnotu předmětu veřejné zakázky. Zadavatel měl z hlediska obsahu zpracovaného znaleckého posudku k dispozici podrobný rozbor podstatných částí nabídkové ceny navrhovatele, obsažený v posudku v podrobnostech položek jednotlivých stavebních prací. Tyto informace však v rámci žádosti neuplatnil, čímž de facto smysl zpracování znaleckého posudku do určité míry eliminoval.

 

22. Předseda Úřadu se tedy ztotožnil se závěry napadeného rozhodnutí, tedy že obsah žádosti o zdůvodnění nabídkové ceny navrhovatele neobsahoval seznámení s konkrétními výhradami, které zadavatel v rámci jeho nabídkové ceny spatřoval, přičemž všechny tyto skutečnosti byly zadavateli k dispozici v rámci zpracovaného znaleckého posudku.

 

23. Z hlediska obsahu žádosti o zdůvodnění nabídkové ceny navrhovatele zadavatel (resp. hodnotící komise) dále požadoval, aby navrhovatel doložil „rozbory cen ve struktuře obvyklého kalkulačního vzorce“. V žádosti však nebylo uvedeno jakou strukturu a jakou podrobnost má zdůvodnění poskytnuté touto formou mít. Z obsahu zprávy o posouzení a hodnocení nabídek předseda Úřadu zjistil, že zadavatel v souvislosti se zdůvodněním nabídkové ceny navrhovatele pouze uvedl, že „navrhovatel nedoložil kalkulační vzorec v požadovaných podrobnostech tak, aby jednoznačně zdůvodnil mimořádně nízkou nabídkovou cenu.“ Z této formulace je tedy zřejmé, že právě podrobnost zdůvodnění v rámci požadovaného kalkulačního vzorce byla pro posouzení nabídkové ceny podstatná, přičemž už pouze z názvu „obvyklý kalkulační vzorec“ bylo předsedovi Úřadu zřejmé, že se nejedná o vzorec mající jednoznačně závazný obsah.

 

24. Vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem se předseda Úřadu ztotožnil se závěry napadeného rozhodnutí v tom smyslu, že bylo povinností zadavatele (resp. hodnotící komise) zjistit, jaké podklady budou při posouzení nabídkových cen z expertní analýzy nezbytné, a tyto skutečnosti v žádosti o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny konkrétně specifikovat. Navrhovatel nemohl na základě takto formulované žádosti o zdůvodnění nabídkové ceny věcně reagovat.

 

25. Dále předseda Úřadu z obsahu správního spisu zjistil, že zadavatel v zadávacích podmínkách stanovil ke splnění profesních kvalifikačních předpokladů podle § 54 písm. d) zákona požadavek, podle kterého musel uchazeč v nabídce doložit mj. i platné licence vydané Ministerstvem kultury ČR k restaurování konkrétně specifikovaných fasádních prvků (děl). Jak vyplývá z protokolu o kontrole úplnosti podaných nabídek, navrhovatel splnění požadované kvalifikace v tomto smyslu prokázal.

 

26. Další podmínkou stanovenou v zadávací dokumentaci byl předepsaný návrh smlouvy o dílo, podle kterého se zhotovitel zavazuje provést pro objednatele dílo v souladu s projektovou dokumentací, která mj. obsahovala i popis jednotlivých technologických postupů, a to včetně požadované kvalifikace na prováděných pracích se podílejících osob a způsobů provádění. Z hlediska obsahu nabídky navrhovatele bylo zřejmé, že tato nabídka obsahovala navrhovatelem podepsaný návrh smlouvy, včetně uvedeného závazku. Z toho důvodu předseda Úřadu uzavřel, že i tato podmínka byla ze strany navrhovatele naplněna, a proto neshledal důvody, pro něž by obsah navrhovatelem předložené nabídky nebyl v korelaci s právními předpisy a zadávacími podmínkami.

 

27. Navrhovatel tedy ve své nabídce prokázal potřebnou kvalifikaci a současně se zavázal respektovat technologické postupy předepsané projektovou dokumentací. Ze strany zadavatele tedy neexistoval žádný objektivní důvod pro to, aby označil nabídku navrhovatele jako podanou v rozporu s platnými právními předpisy. Zadavatel zde vycházel pouze z jakési konstrukce založené na svém výkladu zdůvodnění nabídkové ceny podaném navrhovatelem. Pokud zadavatel neposoudil zdůvodnění nabídkové ceny navrhovatele, tj. že tento využije vlastní techniku a kvalifikované pracovní síly, které budou na vybraných částech díla pracovat v rámci stanovených technologických postupů samostatně pod odborným dohledem akademických restaurátorů, za objektivní příčinu danou objevností technického řešení, bylo povinností zadavatele se s tímto aspektem vyrovnat v rámci své činnosti při posuzování mimořádně nízké nabídkové ceny navrhovatele, což neučinil.

V. Řízení o žalobě před Krajským soudem v Brně

28. Proti pravomocnému rozhodnutí o rozkladu podal vybraný uchazeč správní žalobu, která byla Krajskému soudu v Brně (dále jen „Krajský soud“) doručena dne 31. 1. 2011, a kterou se domáhal zrušení rozhodnutí o rozkladu a vrácení věci Úřadu k dalšímu řízení. Rozhodnutí o rozkladu považoval vybraný uchazeč za nezákonné, neboť jej zkracovalo na jeho právech (právo na spravedlivý proces) tím, že předseda Úřadu překročil své kompetence při kontrole zákonného rámce, ve kterém probíhalo posouzení a hodnocení nabídek pro dotčenou veřejnou zakázku. Vybraný uchazeč byl dále přesvědčen, že předseda Úřadu zaujímal argumentaci jednostranně orientovanou ve prospěch navrhovatele a řádně se nevypořádal se všemi tvrzeními a navrženými důkazy vybraného uchazeče.

 

29. Krajský soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná a rozsudkem ze dne 30. 10. 2012 č. j. 62 Af 10/2011-271 (dále jen „rozsudek Krajského soudu“) rozhodl o tom, že se rozhodnutí o rozkladu zrušuje a věc se vrací Úřadu k dalšímu řízení.

 

30. Ke zrušení rozhodnutí o rozkladu přistoupil Krajský soud z toho důvodu, že trpělo vadou nepřezkoumatelnosti. Předseda Úřadu totiž nepostavil najisto, zda je pojem „obvyklý kalkulační vzorec“ obvyklým termínem běžně užívaným ve stavebnictví a jeho obsah i struktura jsou obecně známy či nikoli.

 

31. Postavení této otázky najisto bylo přitom dle Krajského soudu určující pro další výsledek správního řízení. Pokud by Úřad dospěl k závěru, že se jedná o pojem obecně známý, který si dalšího upřesnění nevyžadoval, byla by žádost zadavatele o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny formulována dostatečně, a jestliže jí uchazeč řádně nevyhověl a nabídkovou cenu podle obvyklého kalkulačního vzorce nezdůvodnil, jednalo se o dostatečný důvod pro vyřazení jeho nabídky a následně jeho vyloučení.

 

32. Dalšími žalobními námitkami, které se vztahovaly ke druhému důvodu vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení (k rozporu nabídky s § 14 památkového zákona), se Krajský soud nezabýval, neboť vzhledem ke zjištěné netransparentnosti rozhodnutí o rozkladu by toto posouzení v daném případě nemuselo mít žádný praktický dopad a jednalo by se toliko o akademické pojednání.

VI. Řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem

33. Vzhledem k tomu, že se Úřad s rozsudkem Krajského soudu neztotožnil, podal dne 12. 11. 2012 v souladu s § 102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „soudní řád správní“) kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, jíž se domáhá zrušení rozsudku Krajského soudu.

 

34. O této kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem č. j. 9 Afs 86/2012-80 ze dne 23. 5. 2013 tak, že rozsudek Krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.

 

35. Ačkoliv se Nejvyšší správní soud ztotožnil s názorem Krajského soudu týkajícím se významnosti pojmu „obvyklý kalkulační vzorec“, rozhodl o zrušení rozsudku Krajského soudu z jiného důvodu. Krajský soud se totiž řádně nevypořádal s další žalobní námitkou vybraného uchazeče vztahující se k rozporu nabídky s ustanovením § 14 památkového zákona. Nejvyšší správní soud v této souvislosti uvedl, že vzhledem k okolnostem daného případu lze rozumně předpokládat, že vyřešení této otázky (jíž se Krajský soud nezabýval) může mít na výsledek správního řízení také dopad.

 

36. Rozhodnutí o rozkladu tedy i Nejvyšší správní soud posoudil jako částečně nepřezkoumatelné, neboť nebyl postaven najisto termín „obvyklý kalkulační vzorec“, přičemž vyjasnění známosti tohoto termínu posoudil jako určující další výsledek správního řízení.

 

37. Ve vztahu k posouzení druhého důvodu vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení Nejvyšší správní soud zdůraznil, že se v posuzovaném případě jedná o dvě na sobě nezávislé právní otázky významné pro dané správní řízení. Hodnotící komise nabídku navrhovatele vyřadila v souladu s § 77 odst. 1 zákona z důvodu neopodstatněného zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny a v souladu s § 76 odst. 1 zákona z důvodu podání nabídky v rozporu s platnými právními předpisy (§ 14 památkového zákona). Otázka podání nabídky v rozporu s právními předpisy však i po rozhodnutí Krajského soudu zůstala mezi vybraným uchazečem a Úřadem stále spornou, přičemž Krajský soud nemohl předjímat výsledek řízení před správními orgány a předpokládat, že tato otázka nebude muset být řešena. Pokud by totiž Úřad dospěl k závěru, dle kterého by nebyly v projednávané věci splněny podmínky pro vyloučení navrhovatele dle ustanovení § 77 odst. 1 zákona, musí být postaveno na jisto, zda byly splněny podmínky pro vyloučení navrhovatele dle ustanovení § 76 odst. 1 zákona.

VII. Řízení před Krajským soudem po zrušení rozsudku Krajského soudu Nejvyšším správním soudem

38. Krajský soud ve věci znovu rozhodl dne 3. 10. 2013 rozsudkem č. j. 62 Af 10/2011-313 (dále jen „nový rozsudek Krajského soudu“). Rozhodnutí o rozkladu zrušil a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení, neboť toto rozhodnutí shledal jako nepřezkoumatelné. Stejně jako ve svém předchozím rozsudku (č. j. 62 Af 10/2011-271 ze dne 30. 10. 2012) Krajský soud uvedl, že předseda žalovaného nepostavil najisto, zda je pojem „obvyklý kalkulační vzorec“ obvyklým termínem běžně užívaným ve stavebnictví a jeho obsah i struktura jsou obecně známy či nikoli. Postavení této otázky najisto pak bude určovat další výsledek správního řízení.

 

39. Ve vztahu ke druhému důvodu vyloučení navrhovatele Krajský soud posoudil rozhodnutí o rozkladu jako souladné se zákonem, ačkoli se neztotožnil se závěry předsedy Úřadu v tom smyslu, že odůvodnění obsažené v oznámení rozhodnutí o vyloučení by mělo být v této souvislosti nepřezkoumatelné.

 

40. Z oznámení o vyloučení bylo tedy dle Krajského soudu jednoznačně zřejmé, že důvodem pro vyloučení byla skutečnost, že navrhovatel ve zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny uvedl, že využije „vlastní techniku a kvalifikované pracovní síly, které budou na vybraných částech díla samostatně pracovat pod odborným dohledem akademických restaurátorů“.

 

41. Krajský soud však shledal, že není možné toliko na základě uvedeného vyjádření navrhovatele označit jeho nabídku za rozpornou s § 14 památkového zákona. Z předmětného vyjádření totiž lze najisto postavit toliko to, že navrhovatel hodlá využít vlastní kvalifikované pracovníky namísto restaurátorů k tomu, aby samostatně pracovali „na vybraných částech díla“. Není přitom zřejmé, o jaké části díla se má v daném případě jednat, a nelze tak učinit jednoznačný závěr, že se bude jednat právě o ty části díla, na nichž je v souladu s § 14 památkového zákona oprávněn pracovat toliko držitel povolení k restaurování (tj. restaurátor). Dle Krajského soudu tedy bylo na místě, aby se s tímto zdůvodněním mimořádně nízké nabídkové ceny zadavatel vypořádal v rámci posuzování mimořádně nízké nabídkové ceny podle § 77 odst. 2 zákona, jak správně uvedl předseda Úřadu v rozhodnutí o rozkladu.

VIII. Stanovisko předsedy Úřadu

42. Po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech, jsem v souladu s § 89 odst. 2 správního řádu napadené rozhodnutí přezkoumal v rozsahu námitek rozkladu, a v souladu se závazným právním názorem Krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, jsem dospěl k následujícímu závěru.

 

43. Dle nového rozsudku Krajského soudu nebyla Úřadem postavena najisto podstatná otázka, jejíž vyřešení je určující pro další postup ve správním řízení o přezkoumání postupů zadavatele. V souladu s tímto závěrem Krajského soudu jsem dle § 152 odst. 5 písm. a) a § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k novému projednání.

IX. K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí

44. Sporný pojem „obvyklý kalkulační vzorec“ byl zadavatelem použit v rámci žádosti o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny ze dne 21. 5. 2010 adresované navrhovateli, tedy ve fázi posouzení, zda nabídkové ceny, uvedené v nabídkách podaných do zadávacího řízení pro veřejnou zakázku, nejsou cenami mimořádně nízkými, jak definuje zákon ve svém § 77. Navrhovatel byl následně z účasti v zadávacím řízení pro veřejnou zakázku vyloučen, a to ze dvou důvodů – dle § 77 odst. 6 zákona z důvodu neopodstatněného zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny a dle § 76 odst. 1 zákona z důvodu podání nabídky v rozporu s platnými právními předpisy.

 

45. Pokud jde o první z důvodů vyloučení navrhovatele, v oznámení rozhodnutí o vyloučení ze dne 3. 6. 2010 zadavatel uvedl, že „uchazeč dále nedoložil kalkulační vzorec v požadovaných podrobnostech“. Ze správního spisu dále vyplývá, že pojem „obvyklý kalkulační vzorec“ byl mezi účastníky správního řízení sporným. Navrhovatel ve svých námitkách proti rozhodnutí o vyloučení uchazeče a proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky ze dne 16. 6. 2010 namítal, že „zadavatel nijak nespecifikoval části tohoto vzorce“ a vlastní objasnění své nabídkové ceny považoval za její dostatečně transparentní rozložení. Tutéž argumentaci navrhovatel zopakoval ve svém návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele ze dne 8. 7. 2010.

 

46. Jestliže měl Úřad posoudit zákonnost vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení z důvodu jeho nedostatečného zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny, musel se zabývat rovněž otázkou, zda byly veškeré postupy hodnotící komise v souvislosti s touto problematikou v souladu se zákonem. Z bodu 32 napadeného rozhodnutí vyplývá, že se Úřad těmito souvisejícími otázkami skutečně zabýval.

 

47. Co se však týče pojmu „obvyklý kalkulační vzorec“, který byl poprvé použit zadavatelem, Úřad se k otázce jeho obsahu, známosti či jednoznačnosti blíže nevyjadřuje. Pouze v bodě 39 napadeného rozhodnutí uvedl, že součástí žádosti o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny nebyl požadavek na strukturu a podrobnost této formy zdůvodnění. Netransparentnost postupů hodnotící komise pak Úřad konstatoval rovněž z toho důvodu, že hodnotící komise v předmětné žádosti neuvedla důvody, které ji vedly k posouzení nabídkové ceny navrhovatele jako ceny mimořádně nízké a dále, že v této žádosti uvedla pouze procentuální rozdíly v dílčích cenových nabídkách navrhovatele oproti průměrným nabídkovým cenám ostatních uchazečů (a nikoli ve vztahu k předmětu veřejné zakázky, jak vyžaduje zákon).

 

48. Z nového rozsudku Krajského soudu však vyplývá, že tyto ostatní důvody netransparentnosti postupů hodnotící komise, resp. zadavatele, nejsou pro konstatování závěru o zákonnosti těchto postupů určující. Jak Krajský soud uvedl, „toto pochybení hodnotící komise (skutečnost, že žádost o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny neodkazovala na zpracovaný odborný posudek) v daném případě nemělo vliv na transparentnost zadávacího řízení, neboť hodnotící komise uvedla, jakým způsobem má uchazeč mimořádně nízkou nabídkovou cenu zdůvodnit“.

 

49. Podstatným tedy zůstává objasnění skutečnosti, zda žádost o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny formulovaná za pomoci „obvyklého kalkulačního vzorce“ byla či nebyla dostatečně transparentní. Toto objasnění však nebylo Úřadem v napadeném rozhodnutí provedeno. Pokud nebude postaveno najisto, zda mohli uchazeči na takto formulovanou žádost skutečně reagovat a objasnit své nabídkové ceny, nemůže Úřad, resp. jeho předseda, učinit závěr o tom, zda byly postupy hodnotící komise, resp. zadavatele, v souvislosti s posouzením nabídek z hlediska existence mimořádně nízké nabídkové ceny, a rovněž vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení z důvodu „neopodstatněného zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny“ v souladu se zákonem. Úřad se tedy musí vypořádat s otázkou, zda se v případě „obvyklého kalkulačního vzorce“ jedná o pojem jednoznačný, ve stavebnictví běžně užívaný a jeho obsah i struktura jsou obecně známé.

 

50. Vzhledem k tomu, že Úřad posouzení této otázky v napadeném rozhodnutí neprovedl, přičemž se jedná o otázku klíčovou, shledal jsem napadené rozhodnutí netransparentním.

 

51. Co se týče druhého důvodu vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení (pro podání nabídky v rozporu s platnými právními předpisy), nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí shledaná v souvislosti s otázkou „obvyklého kalkulačního vzorce“ mi nebránila zabývat se touto otázkou, neboť se jedná o odlišnou problematiku, která na vyjasnění jednoznačnosti a obecné známosti tohoto pojmu nezávisí. Ztotožňuji se v této souvislosti se závěrem Úřadu o tom, že nejsou dány důvody pro to, aby nabídka navrhovatele byla označena jako podaná v rozporu s památkovým zákonem. Jak Úřad správně uvádí, navrhovatel prokázal splnění minimální úrovně kvalifikace vymezené zadavatelem (konkrétně se jedná o doložení licencí vydaných Ministerstvem kultury ČR k restaurování k prokázání splnění kvalifikace dle § 54 písm. d) zákona).

 

52. Pokud se zadavatel, resp. hodnotící komise, domnívala, že nabídka byla podaná v rozporu s § 14 památkového zákona, neboť navrhovatel hodlal dle svého vyjádření k realizaci předmětu veřejné zakázky využít na vybraných částech díla vlastní kvalifikované pracovníky namísto restaurátorů, není možné se s takovým závěrem ztotožnit. Z tohoto vyjádření navrhovatele totiž nevyplývá, že těmito částmi díla mají být právě ty práce, které musejí v souladu s § 14 památkového zákona provádět fyzické osoby na základě povolení k restaurování vydaného podle § 14a památkového zákona. Nebylo tedy možné pouze na základě tohoto vyjádření navrhovatele uzavřít, že jeho nabídka odporuje § 14 památkového zákona a je tedy nepřijatelná ve smyslu § 22 odst. 1 písm. d) zákona.

 

X. Závěr

53. Ke zrušení napadeného rozhodnutí jsem přistoupil z důvodu jeho netransparentnosti. Tato vada napadeného rozhodnutí spočívá v tom, že se Úřad nevypořádal dostatečně s otázkou, zda pojem „obvyklý kalkulační vzorec“, použitý v rámci žádosti o objasnění mimořádně nízké nabídkové ceny, představuje obvyklý termín běžně užívaný ve stavebnictví, jehož obsah i struktura jsou obecně známy.

 

54. Otázka charakteru tohoto pojmu dle předchozího odstavce je přitom pro další průběh správního řízení klíčová. Pokud by se jednalo o pojem běžně užívaný a obecně známý všem podnikatelům ve stavebnictví, který má jasně a konkrétně danou strukturu, bylo by nutno na žádost hodnotící komise, resp. zadavatele, o zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny pohlížet jako na transparentní a určitou. V tomto smyslu by pak bylo nutné pohlížet i na objasnění navrhovatele ve vztahu k jeho nabídkové ceně, a jeho obsah tak posoudit jako reakci na jednoznačnou a konkrétní žádost zadavatele. Pokud by se však neprokázalo, že pojem „obvyklý kalkulační vzorec“ je ve stavebnictví ustáleným a obecně známým pojmem s jednoznačným obsahem a strukturou, byl by závěr o netransparentnosti postupů zadavatele, resp. hodnotící komise, tak, jak jej Úřad formuloval v napadeném rozhodnutí, správným, neboť pak by tento pojem připouštěl různý výklad a „správná“ reakce navrhovatele na takto formulovanou žádost by nebyla možná.

 

55. Úřad se tedy bude v dalším řízení zabývat shora položenou otázkou. Přestože je třeba s Úřadem souhlasit v tom, že hodnotící komise v případě dotčené žádosti nedostatečně uvedla důvody, z nichž dovodila mimořádnou nízkost nabídkové ceny ve vztahu k předmětu veřejné zakázky, jak ukládá § 77 odst. 1 zákona, nejedná se v souladu s názorem Krajského soudu o takovou vadu, která by mohla oslovenému uchazeči zkomplikovat či dokonce znemožnit na tuto žádost řádně odpovědět a mimořádně nízkou nabídkovou cenu zdůvodnit. K této žádosti je tedy nutno přistupovat tak, že hodnotící komise jejím prostřednictvím jasně uvedla návod, jakým způsobem má uchazeč na žádost odpovědět (tj. doložit rozbor ceny ve struktuře obvyklého kalkulačního vzorce, a to jak celkové ceny, tak v žádosti konkrétně uvedených stavebních oddílů).

 

56. Pokud jde o druhý důvod vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení, Úřad ani Krajský soud nezjistili, že by v případě nabídky navrhovatele byly naplněny důvody pro její kvalifikaci jako podané v rozporu s památkovým zákonem. Zároveň však v souladu se závěry nového rozsudku Krajského soudu platí, že odůvodnění rozhodnutí o vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení bylo v části týkající se tohoto důvodu vyloučení jednoznačné a přezkoumatelné, ačkoli zadavatel v něm neuvedl přesné znění dotčeného ustanovení památkového zákona. Zadavatel totiž uvedl konkrétní právní předpis (památkový zákon) i jeho ustanovení (§ 14), přičemž ve spojení se slovním odůvodněním způsobu porušení tohoto zákona ze strany navrhovatele bylo dostatečně zřejmé, že zadavatel shledal nabídku navrhovatele rozpornou s § 14 odst. 8 památkového zákona.

 

Poučení

 

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 4 téhož zákona dále odvolat.

 

 

otisk úředního razítka

 

 

Ing. Petr Rafaj

předseda

Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

 

 

 

 

Obdrží

1. JUDr. Marianna Svobodová, advokátka, Duška & Svobodová advokátní kancelář, Braunův dům, Karlovo náměstí 24, 110 00 Praha 1

2. Národní divadlo, státní příspěvková organizace, Ostrovní 1, 112 30 Praha

3. Mgr. Tomáš Machurek, advokát, MT Legal s. r. o., advokátní kancelář, Jakubská 121/1, 602 00 Brno

 

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy