číslo jednací: 03051/2023/500
spisová značka: S0511/2022/VZ

 

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, v řízení o přestupku zahájeném z moci úřední dne 14. 11. 2022, jehož účastníkem je

• obviněný – obec Kuželov, IČO 00544701, se sídlem Kuželov 125, 696 73 Kuželov,

ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, v souvislosti s uzavřením smluv na údajné veřejné zakázky malého rozsahu

• „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce – úsek T0“ zadávaná na základě výzvy k podání nabídky ze dne 26. 6. 2019, na jejíž předmět plnění byla dne 6. 8. 2019 uzavřena smlouva o dílo s dodavatelem SWIETELSKY stavební s.r.o., SWIETELSKY stavební s.r.o. odštěpný závod Dopravní stavby MORAVA, IČO 48035599, se sídlem Pražská tř. 495/58, 370 04 České Budějovice,
• „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.101 Cesta – úsek T1)“ zadávaná na základě výzvy k podání nabídky ze dne 2. 8. 2019, na jejíž předmět plnění byla dne 23. 9. 2019 uzavřena smlouva o dílo s dodavatelem SWIETELSKY stavební s.r.o., SWIETELSKY stavební s.r.o. odštěpný závod Dopravní stavby MORAVA, IČO 48035599, se sídlem Pražská tř. 495/58, 370 04 České Budějovice,
• „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.102 Cesta – úsek T2)“ zadávaná na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 3. 2020, na jejíž předmět plnění byla dne 23. 4. 2020 uzavřena smlouva o dílo s dodavatelem SWIETELSKY stavební s.r.o., SWIETELSKY stavební s.r.o. odštěpný závod Dopravní stavby MORAVA, IČO 48035599, se sídlem Pražská tř. 495/58, 370 04 České Budějovice,
• „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.103 Cesta – úsek T3)“ zadávaná na základě výzvy k podání nabídky ze dne 16. 4. 2018, na jejíž předmět plnění byla dne 18. 7. 2018 uzavřena smlouva o dílo s dodavatelem SWIETELSKY stavební s.r.o., SWIETELSKY stavební s.r.o. odštěpný závod Dopravní stavby MORAVA, IČO 48035599, se sídlem Pražská tř. 495/58, 370 04 České Budějovice,

rozhodl takto:

I.

Obviněný – obec Kuželov, IČO 00544701, se sídlem Kuželov 125, 696 73 Kuželov – se dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2 odst. 3 téhož zákona, když podlimitní veřejnou zakázku na stavební práce, jejímž předmětem je plnění vyplývající ze

• smlouvy o dílo uzavřené dne 6. 8. 2019 s dodavatelem SWIETELSKY stavební s.r.o., SWIETELSKY stavební s.r.o. odštěpný závod Dopravní stavby MORAVA, IČO 48035599, se sídlem Pražská tř. 495/58, 370 04 České Budějovice, jež obviněný zadal jako veřejnou zakázku malého rozsahu „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce – úsek T0“,
• smlouvy o dílo uzavřené dne 23. 9. 2019 s dodavatelem SWIETELSKY stavební s.r.o., SWIETELSKY stavební s.r.o. odštěpný závod Dopravní stavby MORAVA, IČO 48035599, se sídlem Pražská tř. 495/58, 370 04 České Budějovice, jež obviněný zadal jako veřejnou zakázku malého rozsahu „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.101 Cesta – úsek T1)“,
• smlouvy o dílo uzavřené dne 23. 4. 2020 s dodavatelem SWIETELSKY stavební s.r.o., SWIETELSKY stavební s.r.o. odštěpný závod Dopravní stavby MORAVA, IČO 48035599, se sídlem Pražská tř. 495/58, 370 04 České Budějovice, jež obviněný zadal jako veřejnou zakázku malého rozsahu „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.102 Cesta – úsek T2)“,
• smlouvy o dílo uzavřené dne 18. 7. 2018 s dodavatelem SWIETELSKY stavební s.r.o., SWIETELSKY stavební s.r.o. odštěpný závod Dopravní stavby MORAVA, IČO 48035599, se sídlem Pražská tř. 495/58, 370 04 České Budějovice, jež obviněný zadal jako veřejnou zakázku malého rozsahu „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.103 Cesta – úsek T3)“,

tedy úplatné provedení stavebních prací ve smyslu § 14 odst. 3 cit. zákona, které tvoří jeden funkční celek s předpokládanou hodnotou přesahující finanční limit dle § 27 písm. b) cit. zákona zakládající povinnost zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, zadal mimo zadávací řízení, tj. nezadal ji v odpovídajícím druhu zadávacího řízení, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele, a na předmět plnění výše uvedené podlimitní veřejné zakázky uzavřel shora uvedené smlouvy.

 

II.

Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se obviněnému – obec Kuželov, IČO 00544701, se sídlem Kuželov 125, 696 73 Kuželov – podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ukládá

pokuta ve výši 250 000,- Kč (dvě stě padesát tisíc korun českých).

Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

III.

Podle § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, v návaznosti na § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a § 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, se obviněnému – obec Kuželov, IČO 00544701, se sídlem Kuželov 125, 696 73 Kuželov – ukládá

uhradit náklady řízení ve výši 1 000,- Kč (jeden tisíc korun českých).

Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

 

Odůvodnění

I.               K POSTUPU OBVINĚNÉHO PŘI ZADÁVÁNÍ PŘEDMĚTNÉHO PLNĚNÍ

1.             Obviněný – obec Kuželov, IČO 00544701, se sídlem Kuželov 125, 696 73 Kuželov (dále jen „obviněný“ nebo též „zadavatel“) – jakožto veřejný zadavatel ve smyslu § 4 odst. 1 písm. d) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“), za účelem vybudování nové přeshraniční cesty vedoucí k větrnému mlýnu Kuželov realizoval čtyři samostatná poptávková řízení, na jejichž základě následně uzavřel čtyři samostatné smlouvy o dílo.

Veřejná zakázka T0 („Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce – úsek T0“)

2.             Z obdržené dokumentace vyplývá, že projektová dokumentace vypracovaná pro úsek T0 byla vypracována v říjnu 2016 společností PP projekt Hodonín s.r.o., IČO 27757307, se sídlem Radějov 269, 696 67 Radějov (dále jen „PP projekt Hodonín s.r.o.“).

3.             Z obdržené dokumentace dále vyplývá, že stavební povolení č. j. MVNM/7889/2017 na stavbu úseku T0 přeshraniční cesty k větrnému mlýnu Kuželov nabylo právní moci dne 30. 3. 2017.

4.             Z dokumentace obdržené od stěžovatele – Region Bílé Karpaty, IČO 70849153, nám. T. G. Masaryka 2433, 760 01 Zlín (dále jen „Region Bílé Karpaty“) – vyplývá, že zadavatel odeslal žádost o nenávratný finanční příspěvek z Fondu malých projektů ze dne 26. 2. 2018 (dále jen „žádost o NFP T0“) dne 28. 2. 2018.

5.             Dne 16. 11. 2018 zadavatel uzavřel s Regionem Bílé Karpaty coby poskytovatelem smlouvu o poskytnutí nenávratného finančního příspěvku z fondu malých projektů.

6.             Obviněný na základě výzvy k podání nabídky ze dne 26. 6. 2019 (dále jen „výzva T0“) zahájil zadávání veřejné zakázky malého rozsahu „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce – úsek T0“ (dále jen „veřejná zakázka T0“) mimo zadávací řízení dle zákona.

7.             Dle výzvy T0 byl předmět plnění veřejné zakázky vymezen jako „(…) nová přeshraniční cesta určená pro cyklisty a pěší, která začíná u státní hranice ČR se Slovenskem.“.

8.             Dle žádosti o NFP T0 má úsek T0 délku 47,4 m.

9.             Předpokládaná hodnota veřejné zakázky T0 byla dle výzvy T0 stanovena ve výši 165 081,80 Kč bez DPH.

10.         Dle výzvy T0 stanovil zadavatel lhůtu pro podání nabídek s trváním do 18. 7. 2019.

11.         Místem plnění veřejné zakázky T0 bylo dle výzvy T0 stanoveno k. ú. Kuželov, parc. č. 4384 a 4387.

12.         Předpokládaný termín zahájení stavebních prací byl dle výzvy T0 stanoven na měsíc červenec 2019 (resp. po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku T0) a termín ukončení plnění byl stanoven na den 31. 8. 2019.

13.         Z obdržené dokumentace, konkrétně z Protokolu o otevírání nabídek, posouzení a hodnocení nabídek ze dne 18. 7. 2019 vyplývá, že zadavatel obdržel ve lhůtě pro podání nabídek celkem 3 nabídky.

14.         Dne 6. 8. 2019 uzavřel zadavatel s dodavatelem – SWIETELSKY stavební s.r.o., SWIETELSKY stavební s.r.o. odštěpný závod Dopravní stavby MORAVA, IČO 48035599, se sídlem Pražská tř. 495/58, 370 04 České Budějovice (dále jen „vybraný dodavatel“ nebo také „SWIETELSKY stavební s.r.o. odštěpný závod Dopravní stavby MORAVA“) – smlouvu o dílo (dále jen „smlouva T0“) na předmět plnění veřejné zakázky T0.

15.         Dle čl. 5. „Cena díla a podmínky pro změnu sjednané ceny“, odst. 5.1. smlouvy T0 celková cena za realizaci předmětu veřejné zakázky T0 činila 164 985,52 Kč bez DPH (tj. 199 632,48 Kč včetně DPH).

Veřejná zakázka T1 [„Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.101 Cesta – úsek T1)“]

16.         Z obdržené dokumentace vyplývá, že projektová dokumentace vypracovaná pro úseky T1 až T3 byla vypracována v září 2015 společností PP projekt Hodonín s.r.o.

17.         Z obdržené dokumentace dále vyplývá, že stavební povolení č. j. MVNM/17556/2016 na stavbu úseků T1 až T3 přeshraniční cesty k větrnému mlýnu Kuželov nabylo právní moci dne 19. 7. 2016.

18.         Z obdržené dokumentace dále vyplývá, že zadavatel odeslal žádost o nenávratný finanční příspěvek (dále jen „žádost o NFP T1“) dne 6. 4. 2018.

19.         Dne 10. 6. 2019 zadavatel uzavřel smlouvu o poskytnutí nenávratného finančního příspěvku[1] (dále jen „smlouva o NFP T1“) s poskytovatelem – Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky, IČO 00156621, se sídlem Dobrovičova 12, 812 66 Bratislava, Slovenská republika (dále jen „Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky“), přičemž dne 13. 7. 2020 byl mezi stranami smlouvy uzavřen dodatek ke smlouvě.

20.         Obviněný na základě výzvy k podání nabídky ze dne 2. 8. 2019 (dále jen „výzva T1“) zahájil zadávání veřejné zakázky malého rozsahu „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.101 Cesta – úsek T1)“ (dále jen „veřejná zakázka T1“) mimo zadávací řízení dle zákona.

21.         Dle výzvy T1 byl předmět plnění veřejné zakázky vymezen jako „(…) vybudování nové přeshraniční cesty SO.101 Cesta – úsek T1, která se nachází v blízkosti státní hranice ČR se Slovenskem, 1. úsek cesty vede od státní hranice ČR se Slovenskem. Úsek T1 má délku 869,26 m.“.

22.         Předpokládaná hodnota veřejné zakázky T1 byla dle výzvy T1 stanovena ve výši 5 894 059,68 Kč bez DPH.

23.         Dle výzvy T1 stanovil zadavatel lhůtu pro podání nabídek s trváním do 30. 8. 2019.

24.         Místem plnění veřejné zakázky T1 bylo dle výzvy T1 stanoveno k. ú. Kuželov, parc. č. 4383, 4384 a 4385.

25.         Předpokládaný termín zahájení stavebních prací byl dle výzvy T1 stanoven na měsíc září 2019 (resp. po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku T1) a termín ukončení plnění byl stanoven do 120 dnů od podpisu smlouvy na veřejnou zakázku T1.

26.         Z obdržené dokumentace, konkrétně z Protokolu o otevírání nabídek, posouzení a hodnocení nabídek vyplývá, že zadavatel obdržel ve lhůtě pro podání nabídek celkem 3 nabídky.

27.         Dne 23. 9. 2019 uzavřel zadavatel s vybraným dodavatelem[2] smlouvu o dílo (dále jen „smlouva T1“) na předmět plnění veřejné zakázky T1.

28.         Dle čl. 5. „Cena díla a podmínky pro změnu sjednané ceny“, odst. 5.1. smlouvy T1 celková cena za realizaci předmětu veřejné zakázky T1 činila 5 777 777,45 Kč bez DPH (tj. 6 991 110,71 Kč včetně DPH).

Veřejná zakázka T2 [„Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.102 Cesta – úsek T2)“]

29.         Z obdržené dokumentace vyplývá, že projektová dokumentace vypracovaná pro úseky T1 až T3 byla vypracována v září 2015 společností PP projekt Hodonín s.r.o.

30.         Z obdržené dokumentace dále vyplývá, že stavební povolení č. j. MVNM/17556/2016 na stavbu úseků T1 až T3 přeshraniční cesty k větrnému mlýnu Kuželov nabylo právní moci dne 19. 7. 2016.

31.         Z obdržené dokumentace dále vyplývá, že zadavatel odeslal žádost o nenávratný finanční příspěvek (dále jen „žádost o NFP T2“) dne 6. 4. 2018.

32.         Dne 12. 7. 2019 zadavatel uzavřel smlouvu o poskytnutí nenávratného finančního příspěvku[3] (dále jen „smlouva o NFP T2“) s poskytovatelem – Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky.

33.         Obviněný na základě výzvy k podání nabídky ze dne 3. 3. 2020 (dále jen „výzva T2“) zahájil zadávání veřejné zakázky malého rozsahu „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.102 Cesta – úsek T2)“ (dále jen „veřejná zakázka T2“) mimo zadávací řízení dle zákona.

34.         Dle výzvy T2 byl předmět plnění veřejné zakázky vymezen jako „(…) vybudování nové přeshraniční cesty - SO.102 Cesta – úsek T2, která se nachází v blízkosti státní hranice ČR se Slovenskem. Stavební objekt řeší 2. úsek cesty od konce úseku T1 v délce 628,27 m. (…)“.

35.         Předpokládaná hodnota veřejné zakázky T2 byla dle výzvy T2 stanovena ve výši 5 262 484,42 Kč bez DPH.

36.         Dle výzvy T2 stanovil zadavatel lhůtu pro podání nabídek s trváním do 25. 3. 2020.

37.         Místem plnění veřejné zakázky T2 bylo dle výzvy T2 stanoveno k. ú. Kuželov, parc. č. 4117, 4383, 4384.

38.         Předpokládaný termín zahájení stavebních prací byl dle výzvy T2 stanoven na měsíc duben 2020 (resp. po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku T2) a termín ukončení plnění byl stanoven do 150 dnů od podpisu smlouvy na veřejnou zakázku T2.

39.         Z obdržené dokumentace, konkrétně z Protokolu o otevírání nabídek, posouzení a hodnocení nabídek vyplývá, že zadavatel obdržel ve lhůtě pro podání nabídek celkem 4 nabídky.

40.         Dne 23. 4. 2020 uzavřel zadavatel s vybraným dodavatelem[4] smlouvu o dílo (dále jen „smlouva T2“) na předmět plnění veřejné zakázky T2.

41.         Dle čl. 5. „Cena díla a podmínky pro změnu sjednané ceny“, odst. 5.1. smlouvy T2 celková cena za realizaci předmětu veřejné zakázky T2 činila 4 999 851,04 Kč bez DPH (tj. 6 049 819,76 Kč včetně DPH).

Veřejná zakázka T3 [„Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.103 Cesta – úsek T3)“]

42.         Z obdržené dokumentace vyplývá, že projektová dokumentace vypracovaná pro úseky T1 až T3 byla vypracována v září 2015 společností PP projekt Hodonín s.r.o.

43.         Z obdržené dokumentace dále vyplývá, že stavební povolení č. j. MVNM/17556/2016 na stavbu úseků T1 až T3 přeshraniční cesty k větrnému mlýnu Kuželov nabylo právní moci dne 19. 7. 2016.

44.         Z obdržené dokumentace dále vyplývá, že zadavatel odeslal žádost o nevratný finanční příspěvek (dále jen „žádost o NFP T3“) dne 30. 10. 2016.

45.         Dne 8. 3. 2018 zadavatel uzavřel smlouvu o poskytnutí nenávratného finančního příspěvku[5] (dále jen „smlouva o NFP T3“) s poskytovatelem – Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky, přičemž dne 18. 1. 2019 byl mezi stranami smlouvy uzavřen dodatek č. 1 ke smlouvě a dne 19. 7. 2019 byl mezi stranami smlouvy uzavřen dodatek č. 2 ke smlouvě.

46.         Obviněný na základě výzvy k podání nabídky ze dne 16. 4. 2018 (dále jen „výzva T3“) zahájil zadávání veřejné zakázky malého rozsahu „Přeshraniční cesta k větrnému mlýnu Kuželov – kulturní památce (SO.103 Cesta – úsek T3)“ (dále jen „veřejná zakázka T3“) mimo zadávací řízení dle zákona.

47.         Dle výzvy T3 byl předmět plnění veřejné zakázky vymezen jako „(…) vybudování nové přeshraniční cesty - úseku T3, která se nachází v blízkosti státní hranice ČR se Slovenskem, vede v trase stávající polní cesty a končí v místě napojení na silnici III/49918 u areálu větrného mlýna v Kuželově. Úsek T3 má délku 822,31 m.“.

48.         Předpokládaná hodnota veřejné zakázky T3 byla dle výzvy T3 stanovena ve výši 4 768 757,38 Kč bez DPH.

49.         Dle výzvy T3 stanovil zadavatel lhůtu pro podání nabídek s trváním do 11. 5. 2018.

50.         Místem plnění veřejné zakázky T3 bylo dle výzvy T3 stanoveno k. ú. Kuželov, parc. č. 4117, 4383 a 5110.

51.         Předpokládaný termín zahájení stavebních prací byl dle výzvy T3 stanoven na měsíc květen 2018 (resp. po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku T3) a termín ukončení plnění byl stanoven do dne 31. 12. 2018.

52.         Z obdržené dokumentace, konkrétně z Protokolu o otevírání nabídek, posouzení a hodnocení nabídek vyplývá, že zadavatel obdržel ve lhůtě pro podání nabídek celkem 3 nabídky.

53.         Dne 18. 7. 2018 uzavřel zadavatel s vybraným dodavatelem[6] smlouvu o dílo (dále jen „smlouva T3“) na předmět plnění veřejné zakázky T3.

54.         Dle čl. 5. „Cena díla a podmínky pro změnu sjednané ceny“, odst. 5.1. smlouvy T3 celková cena za realizaci předmětu veřejné zakázky T3 činila 3 999 999,16 Kč bez DPH (tj. 4 839 998,98 Kč včetně DPH).

II.             POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM ŘÍZENÍ O PŘESTUPKU

55.         Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 248 zákona k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených tímto zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání podlimitní a nadlimitní veřejné zakázky, včetně koncese s výjimkou koncesí malého rozsahu podle § 178 zákona, a pro zvláštní postupy podle části šesté zákona, jakož i k projednání přestupků podle tohoto zákona, obdržel dne 23. 8. 2022 podnět týkající se možného nezákonného dělení veřejné zakázky zadavatelem na veřejné zakázky malého rozsahu zadávané za účelem vybudování nové přeshraniční cesty vedoucí k větrnému mlýnu Kuželov (dále jen „podnět“). Podnět byl zaevidován pod sp. zn. ÚOHS-P0451/2022/VZ.

56.         Úřad přípisem č. j. ÚOHS-29310/2022/523 ze dne 26. 8. 2022 vyzval obviněného k zaslání kompletní dokumentace pořízené v souvislosti s uzavřením předmětných smluv a současně k zaslání vyjádření k tvrzením uvedeným v podnětu. V reakci na citovaný přípis obdržel Úřad od obviněného dne 5. 9. 2022 vyjádření k podnětu z téhož dne. Část dokumentace o veřejných zakázkách obdržel Úřad na technickém nosiči dat dne 12. 9. 2022 a zbývající část dokumentace obdržel dne 27. 9. 2022 prostřednictvím datové schránky.

Vyjádření obviněného ze dne 5. 9. 2022

57.         Ve vyjádření ze dne 5. 9. 2022 (dále jen „vyjádření k podnětu“) obviněný předně uvádí, že si je vědom pravidla vyjádřeného v zákoně, „(…) dle něhož je zadavatel veřejné zakázky povinen do předpokládané hodnoty veřejné zakázky zahrnout hodnotu všech plnění, která tvoří jeden funkční celek a jsou zadávána v jedné časové souvislosti a dále, že zadavatel nesmí předmět veřejné zakázky uměle rozdělit tak, aby se vyhnul povinnosti provést zadávací řízení dle předpokládané hodnoty veřejné zakázky v příslušném režimu (nadlimitní, podlimitní).“.

58.         Obviněný nepopírá, že pro realizaci úseku cesty T1 až T3 byla vypracována jedna projektová dokumentace a vydáno pouze jedno stavební povolení sp. zn. MVNM/17556/2016, které nabylo právní moci dne 19. 7. 2016. Zároveň akcentuje, že pro úsek přeshraniční cesty T0 byla vypracována odlišná projektová dokumentace, a to až v říjnu roku 2016 a vydáno odlišné stavební povolení sp. zn. MVNM/7889/2017, které nabylo právní moci dne 30. 3. 2017. Při realizaci veřejné zakázky T0 navíc byla použita odlišná technologie než u zbývajících tří úseků, přičemž o nutnosti její realizace se dozvěděl bezprostředně před zahájením příslušného výběrového řízení.

59.         Dle obviněného nebyly úseky T1 až T3 soutěženy a posléze realizovány společně především z rozpočtových důvodů obce, která neměla v rámci svého rozpočtu dostatek volných financí pro realizaci úseků cesty jako jediné veřejné zakázky.

60.         Obviněný se domnívá, že v posuzovaném případě zcela absentuje jakákoliv časová souvislost, když výběrová řízení na jednotlivé veřejné zakázky byla zahájena v různých letech, stejně tak k podpisu smluv došlo v různých letech a ani termíny plnění předmětu veřejných zakázek se nikterak nepřekrývají (s výjimkou úseku T0, které bylo nutné realizovat ve vazbě na práce, které proběhly na slovenské straně hranice a obviněný je nemohl předpokládat). Užívání staveb bylo schváleno různými kolaudačními souhlasy, což prokazuje nezávislost staveb a jejich schopnost samostatného užívání. Obviněný uvádí, že přestože byly veřejné zakázky T0 a T1 zadány ve stejném časovém období, nepřesahuje jejich vysoutěžená hodnota částku 6 mil. Kč.

61.         K tomu obviněný odkazuje na předešlou rozhodovací praxi Úřadu[7] a na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Ca 68/2011-50 ze dne 7. 3. 2013, dle kterého „při posuzování hlediska časové souvislosti je třeba zhodnotit časové okolnosti zahájení zadávacího, resp. výběrového řízení, časový okamžik uzavření smluv s vybraným uchazečem a termíny realizace veřejných zakázek.“.

62.         Obviněný uzavírá, že ačkoliv tvoří úseky přeshraniční cesty T0 až T3 jeden urbanistický celek, jehož výstavba byla realizována na jednom místě, je přesvědčený, že v posuzovaných případech absentuje jakákoliv časová či funkční souvislost, a z tohoto důvodu se nemůže jednat o jedinou veřejnou zakázku.

III.           PRŮBĚH ŘÍZENÍ O PŘESTUPKU

63.         Úřad vydal dne 8. 11. 2022 příkaz č. j. ÚOHS-39635/2022/500, který byl obviněnému doručen dne 14. 11. 2022 (dále jen „příkaz“) a kterým rozhodl, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona (výrok I. příkazu), a současně obviněnému uložil za spáchání přestupku pokutu ve výši 250 000,- Kč (výrok II. příkazu). Tímto dnem bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 a § 150 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a ve spojení s § 90 odst. 1 zákona o přestupcích č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“) zahájeno řízení o přestupcích z moci úřední.

64.         Účastníkem řízení o přestupcích je podle § 256 zákona obviněný.

65.         Proti uvedenému příkazu podal obviněný dne 16. 11. 2022 odpor z téhož dne, v němž obviněný neuvedl žádné bližší důvody, které jej k podání odporu vedly. Podle § 150 odst. 3 správního řádu se podáním odporu příkaz ruší a řízení pokračuje, přičemž lhůty pro vydání rozhodnutí začínají znovu běžet dnem podání odporu.

66.         Usnesením č. j. ÚOHS-40792/2022/523 ze dne 18. 11. 2022 určil Úřad obviněnému lhůtu, ve které byl podle § 36 odst. 1 správního řádu oprávněn navrhovat důkazy a činit jiné návrhy a podle § 36 odst. 2 správního řádu oprávněn vyjádřit v řízení své stanovisko.

67.         Usnesením č. j. ÚOHS-43456/2022/523 ze dne 5. 12. 2022 stanovil Úřad obviněnému lhůtu, v níž se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí.

68.         Dne 5. 12. 2022 Úřad obdržel vyjádření obviněného z téhož dne, ve kterém obviněný doplňuje důvody odporu a vyjadřuje se k vedenému správnímu řízení (dále též „vyjádření ze dne 5. 12. 2022“).

Vyjádření ze dne 5. 12. 2022

69.         Obviněný je přesvědčen, že posouzení jeho postupu de facto výhradně závisí na posouzení naplnění časové souvislosti mezi jednotlivými veřejnými zakázkami. V této souvislosti obviněný považuje za zcela lichou úvahu Úřadu o tom, že obviněný předpokládá zadání veřejné zakázky na stavební práce již v okamžiku zpracování projektové dokumentace. Skutečnost, že obviněný nechal zpracovat projektovou dokumentaci na jednotlivé etapy cyklostezky, nelze interpretovat jako jeho vůli tuto cyklostezku skutečně realizovat, ale pouze jako jeho snahu připravit se na potenciální příležitost získat pro svůj záměr financování. Obviněný přitom dopředu nemohl vědět, zda tyto žádosti o financování budou vůbec úspěšné, případně v jakém rozsahu dotace dostane.

70.         Obviněný akcentuje, že v daném případě dosahuje celková hodnota všech čtyř etap částky 18 mil. Kč bez DPH, což je částka přesahující téměř dvojnásobně hodnotu veškerých plánovaných výdajů v rozpočtu obviněného za jeden kalendářní rok. V tomto ohledu odkazuje obviněný Úřad např. na Stanovisko CHJ MF č. 5/2018[8], dle kterého není zadavatel oprávněn rozhodnout o zadání veřejné zakázky při existenci významných rozpočtových rizik, zejména pokud veřejná zakázka není kryta rozpočtem zadavatele. Obviněný z principu nemohl již v roce 2016 automaticky předpokládat realizaci všech etap cyklostezky, když tyto práce zcela zásadně překračovaly rozpočtové možnosti obviněného a bez poskytnutí finančních prostředků by svůj záměr vybudovat všechny etapy cyklostezky nerealizoval. Navíc je obviněný toho názoru, že povinnost sčítání předpokládaných hodnot veřejných zakázek dle § 16 zákona se může vztahovat toliko na ty veřejné zakázky, jejichž hodnotu zadavatel zná, nebo alespoň objektivně znát mohl. V šetřeném případě tomu tak z logiky věci být nemohlo, jelikož v rozhodné době obviněný neznal jak rozsah a termín prací, tak ani to, zda vůbec bude schopen investici provést. Úřad tak dle obviněného vůbec nezkoumal vůli obviněného v letech 2016 a 2018, ani informace, které měl v tu dobu obviněný k dispozici. V této souvislosti obviněný ve vyjádření ze dne 5. 12. 2022 „(…) žádá, aby Úřad provedl dokazování ve vztahu k informacím, které měl (…) zadavatel k dispozici v době zadání jednotlivých VZ, neboť je přesvědčen, že bez provedení tohoto dokazovaní není možné rozhodnutí založit na konkrétním skutkovém stavu.“.

Další průběh správního řízení

71.         Obviněný dne 12. 12. 2022 zaslal Úřadu vyjádření k podkladům rozhodnutí z téhož dne, ve kterém předkládá argumentaci, která se shoduje s argumentací zaslanou již v rámci vyjádření ze dne 5. 12. 2022. Nad rámec výše uvedeného obviněný uvádí, že se neztotožňuje s výší navrhované sankce, která je dle něj naprosto nepřiměřená, když navržená pokuta představuje cca 3 % celkových ročních příjmů obviněného. Dle obviněného by měl Úřad stanovit podstatně nižší sankci a zohlednit „(…) poměrně nízkou závažnost jednání obviněného (poměrně malá hodnota VZ, snaha zajistit alespoň základní soutěž, nezkušenost obviněného při zadávání VZ) (…)“. Obviněný přitom zdůrazňuje, že v případě, že Úřad dojde k názoru, že došlo jednáním obviněného k porušení zákona, bude tento povinen vrátit významnou část poskytnutých finančních podpor. Obviněný přitom poukazuje na skutečnost, že sankce za totožný skutkový děj je nutné posuzovat souhrnně.

72.         Usnesením č. j. ÚOHS-44746/2022/523 ze dne 14. 12. 2022 (dále jen „usnesení ze dne 14. 12. 2022“) stanovil Úřad obviněnému lhůtu, ve které měl uvést konkrétní tvrzení k okolnostem v době skutku, jímž mělo dojít ke spáchání přestupku dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, který byl vymezen příkazem, označit konkrétní důkazní prostředky, kterými tato svá tvrzení chce podložit, a zaslat ty důkazní prostředky, u kterých je sám obviněný zároveň i jejich původcem.

73.         Dne 19. 12. 2022 obdržel Úřad přípis obviněného z téhož dne, ve kterém se obviněný vyjadřuje k usnesení ze dne 14. 12. 2022 (dále jen vyjádření ze dne 19. 12. 2022), a uvádí následující. Záměrem obviněného nikdy nebyla a z důvodů jeho finanční situace ani nemohla být realizace cyklostezky jako celku. Možnost výstavby jednotlivých etap T0 až T3 byla vázána výhradně na poskytnutí externího financování, neboť vlastní prostředky obviněného jejich realizaci neumožňovaly. Zdůrazňuje, že informací o tom, zda získá potřebné finanční prostředky na realizaci všech úseků cesty v době, kdy rozhodoval o zahájení zadávání jednotlivých veřejných zakázek, nedisponoval. Obviněný k tomu uvádí, že nedisponoval ani finančními prostředky k dočasnému předfinancování prací na dobu, než mu budou převedeny finanční prostředky jednotlivých dotací, a tuto absenci musel řešit formou úvěru. Obviněný dále namítá, že na místě současné cyklostezky již dříve existovala účelová komunikace (polní cesta), čímž byla dána průjezdnost celé trasy i v případě, že by některý z úseků T0 – T3 nebyl zrealizovaný. Tvrzení Úřadu o nezbytnosti realizace všech úseků cesty k dosažení jejího účelu tak není pravdivé.

74.         V příloze vyjádření ze dne 19. 12. 2022 zaslal obviněný Úřadu konkrétní důkazní prostředky, kterými svá tvrzení uvedená v citovaném vyjádření podložil.

75.         Usnesením č. j. ÚOHS-45865/2022/523 ze dne 21. 12. 2022 stanovil Úřad obviněnému lhůtu, v níž se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Následně vzhledem k tomu, že lhůta stanovená cit. usnesením uplynula a obviněný se k podkladům rozhodnutí nevyjádřil, přičemž Úřad neměl možnost se včas vyjádřit k žádosti obviněného o prodloužení lhůty, zaslané Úřadu dne 3. 1. 2023 v odpoledních hodinách, stanovil Úřad obviněnému usnesením č. j. ÚOHS-00502/2023/523 ze dne 4. 1. 2023 lhůtu novou.

76.         V reakci na předmětné usnesení Úřad obdržel dne 16. 1. 2023 přípis obviněného z téhož dne (dále jen „vyjádření obviněného k podkladům“), v němž obviněný zejména opakuje již tvrzené skutečnosti. Obviněný setrvává na svém stanovisku, že nikdy nerozhodl o realizaci celé cyklostezky a ani tak nemohl z konkrétních důvodů učinit. Úřadem vedený spis správního řízení neobsahuje dle obviněného jediný důkaz, který by prokazoval zavinění obviněného ve vztahu ke spáchání přestupku, v postupu obviněného je vždy zřejmý prvek nahodilosti spočívající v neočekávatelnosti poskytnutí finančních prostředků. Z obsahu spisu plyne pouze ta skutečnost, že obviněný vždy plánoval zadat výhradně ty práce, pro které mu byly poskytnuty finanční prostředky z externích zdrojů. Pakliže Úřad setrvá na svém závěru o spáchání přestupku, nebude jeho rozhodnutí vycházet z důkazy podloženého skutkového stavu. V této souvislosti obviněný upozorňuje na soudní judikaturu[9], týkající se pravidel přestupkového práva a zásady in dubio pro reo, podle nichž mj. existuje-li pochybnost, že se skutkový děj odehrál jinak než tak, že naplňuje všechny znaky skutkové podstaty přestupku, nepřipadá shledání viny spácháním přestupku v úvahu. Obviněný vnímá jako protiprávní jednání Úřadu, který usnesením ze dne 14. 12. 2022 vyzval obviněného k předložení důkazů, neboť tím mělo dojít k obrácení důkazního břemene a obviněný měl být nucen prokazovat svou nevinu. Správní řízení se tak mělo stát dle obviněného zmatečným.

IV.          ZÁVĚRY ÚŘADU

77.         Úřad přezkoumal na základě § 248 a následujících ustanovení zákona šetřený případ ve všech vzájemných souvislostech a po zhodnocení všech podkladů, zejména dokumentace související s veřejnými zakázkami T0 až T3, vyjádření obviněného a na základě vlastního zjištění konstatuje, že se obviněný dopustil přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí, za což mu byla uložena sankce – pokuta uvedená ve výroku II. tohoto rozhodnutí; veškeré podklady, z nichž při posouzení případu Úřad vycházel, jsou přitom obsaženy ve správním spise vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0511/2022/VZ. Ke svému rozhodnutí Úřad uvádí následující rozhodné skutečnosti.

K výroku I. rozhodnutí

Relevantní ustanovení právních předpisů

78.         Podle § 2 odst. 1 věty první zákona se zadáním veřejné zakázky pro účely tohoto zákona rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout dodávky, služby nebo stavební práce.

79.         Podle § 2 odst. 3 zákona je zadavatel povinen zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, není-li dále uvedeno jinak. Tato povinnost se považuje za splněnou, pokud je veřejná zakázka zadána na základě rámcové dohody postupem podle části šesté hlavy II zákona, v dynamickém nákupním systému podle části šesté hlavy III zákona nebo pořizována od centrálního zadavatele nebo jeho prostřednictvím podle § 9 zákona.

80.         Podle § 3 zákona se zadávacím řízením pro účely tohoto zákona rozumí

a)      zjednodušené podlimitní řízení,

b)      otevřené řízení

c)      užší řízení,

d)      jednací řízení s uveřejněním,

e)      jednací řízení bez uveřejnění,

f)       řízení se soutěžním dialogem,

g)      řízení o inovačním partnerství,

h)      koncesní řízení, nebo

i)        řízení pro zadání veřejné zakázky ve zjednodušeném režimu.

81.         Podle § 16 odst. 1 zákona zadavatel před zahájením zadávacího řízení nebo před zadáním veřejné zakázky na základě výjimky podle § 30 stanoví předpokládanou hodnotu veřejné zakázky. Předpokládanou hodnotou veřejné zakázky je zadavatelem předpokládaná výše úplaty za plnění veřejné zakázky vyjádřená v penězích. Do předpokládané hodnoty veřejné zakázky se nezahrnuje daň z přidané hodnoty.

82.         Podle § 16 odst. 5 zákona se předpokládaná hodnota veřejné zakázky stanoví k okamžiku zahájení zadávacího řízení, nebo k okamžiku zadání veřejné zakázky, pokud nebyla zadána v zadávacím řízení.

83.         Podle § 18 odst. 1 zákona platí, že je-li veřejná zakázka rozdělena na části, stanoví se předpokládaná hodnota podle součtu předpokládaných hodnot všech těchto částí bez ohledu na to, zda je veřejná zakázka zadávána

a)      v jednom nebo více zadávacích řízeních, nebo

b)      zadavatelem samostatně nebo ve spolupráci s jiným zadavatelem nebo jinou osobou.

84.         Podle § 18 odst. 2 zákona platí, že součet předpokládaných hodnot částí veřejné zakázky podle odstavce 1 musí zahrnovat předpokládanou hodnotu všech plnění, která tvoří jeden funkční celek a jsou zadávána v časové souvislosti. Kromě případů uvedených v odstavci 3 musí být každá část veřejné zakázky zadávána postupy odpovídajícími celkové předpokládané hodnotě veřejné zakázky.

85.         Podle § 18 odst. 3 zákona platí, že jednotlivá část veřejné zakázky může být zadávána postupy odpovídajícími předpokládané hodnotě této části v případě, že celková předpokládaná hodnota všech takto zadávaných částí veřejné zakázky nepřesáhne 20 % souhrnné předpokládané hodnoty a že předpokládaná hodnota jednotlivé části veřejné zakázky je nižší než částka stanovená nařízením vlády.

86.         Podle § 24 zákona se režim veřejné zakázky určí podle její předpokládané hodnoty, pokud nejde o zjednodušený režim podle § 129. Zadavatel je povinen dodržet režim určený při zahájení zadávacího řízení, a to i v případě, že by byl oprávněn použít jiný režim.

87.         Podle § 25 zákona je nadlimitní veřejnou zakázkou veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota je rovna nebo přesahuje finanční limit stanovený nařízením vlády zapracovávajícím příslušné předpisy Evropské unie. Nadlimitní veřejnou zakázku zadává zadavatel v nadlimitním režimu podle části čtvrté, pokud není zadávána podle části páté až sedmé, nebo u ní zadavatel neuplatnil výjimku z povinnosti zadat ji v zadávacím řízení.

88.         Podle § 4 nařízení vlády č. 172/2016 Sb., o stanovení finančních limitů a částek pro účely zákona o zadávání veřejných zakázek, ve znění účinném ke dni 23. 4. 2020, tj. ke dni uzavření předmětných smluv T0 až T3, (dále jen „nařízení vlády“), činil finanční limit pro určení nadlimitní veřejné zakázky na stavební práce 137 366 000 Kč.

89.         Podle § 26 odst. 1 zákona je podlimitní veřejnou zakázkou veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosahuje limitu podle § 25 zákona a přesahuje hodnoty stanovené v § 27 zákona.

90.         Podle § 26 odst. 2 zákona podlimitní veřejnou zakázku zadává zadavatel v podlimitním režimu podle části třetí, pokud ji nezadává ve zjednodušeném režimu, nebo u ní neuplatnil výjimku z povinnosti zadat ji v zadávacím řízení.

91.         Podle § 27 písm. b) zákona je veřejnou zakázkou malého rozsahu veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota je rovna nebo nižší v případě veřejné zakázky na stavební práce částce 6 000 000 Kč.

92.         Podle § 31 zákona zadavatel není povinen zadat v zadávacím řízení veřejnou zakázku malého rozsahu. Při jejím zadávání je však zadavatel povinen dodržet zásady podle § 6 zákona.

93.         Podle § 35 zákona může zadavatel rozdělit veřejnou zakázku na více částí, pokud tím neobejde povinnosti stanovené tímto zákonem. Pokud zadavatel zadává více částí veřejné zakázky v jednom zadávacím řízení, vymezí rozsah těchto částí a stanoví pravidla pro účast dodavatele v jednotlivých částech a pro zadání těchto částí.

94.         Podle § 52 zákona může pro zadání veřejné zakázky v podlimitním režimu zadavatel použít

a) zjednodušené podlimitní řízení s výjimkou veřejné zakázky na stavební práce, jejíž předpokládaná hodnota přesáhne 50 000 000 Kč, nebo

b) druhy zadávacích řízení pro nadlimitní režim; v takovém případě zadavatel postupuje podle části čtvrté obdobně s tím, že

1.      jednací řízení s uveřejněním může zadavatel použít i bez splnění podmínek podle § 60 zákona,

2.      u jednacího řízení bez uveřejnění musí být splněna také podmínka nemožnosti dodržet lhůty pro zjednodušené podlimitní řízení, jde-li o podlimitní veřejnou zakázku, kterou by jinak zadavatel mohl zadat ve zjednodušeném podlimitním řízení,

3.      ustanovení části čtvrté se nepoužijí pro lhůty stanovené v § 54 zákona.

95.         Podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postupy podle části šesté, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele nebo výběr návrhu v soutěži o návrh, a zadá veřejnou zakázku, uzavře rámcovou dohodu nebo se soutěž o návrh považuje po výběru návrhu za ukončenou.

Právní posouzení

96.         Podle § 2 odst. 1 zákona se zadáním veřejné zakázky rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout dodávky, služby nebo stavební práce. K tomu Úřad podotýká, že zadavatel je povinen zadat veřejnou zakázku v některém z úvahu přicházejících druhů zadávacího řízení podle zákona, pokud se neuplatní některá z výjimek.

97.         Úřad v obecné rovině uvádí, že zadavatel má právo vymezit předmět veřejné zakázky dle vlastního uvážení, čemuž odpovídá také možnost rozdělení jejího předmětu na vícero částí. Při uvažovaném rozdělení veřejné zakázky je však zadavatel vždy limitován dotčenými zákonnými pravidly, ke kterým se mj. řadí pravidlo o stanovování předpokládané hodnoty veřejné zakázky vyjádřené v § 18 zákona. Obsahem citovaného ustanovení je pravidlo ukládající zadavateli stanovit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky jako součet předpokládaných hodnot všech částí veřejné zakázky, jejichž plnění společně tvoří jeden funkční celek a která jsou zadávána v časové souvislosti, kdy každá takto oddělená část veřejné zakázky musí být zadávána postupy odpovídajícími výši tohoto součtu (tj. celkové předpokládané hodnotě veřejné zakázky). Pojem funkčního celku zákon nijak blíže nedefinuje, při jeho výkladu lze ovšem vycházet z recentní rozhodovací praxe. Dle rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-20865/2021/161/TMi vydaného dne 24. 6. 2021 ve správním řízení sp.zn. ÚOHS-R0089/2021/VZ vystupuje dle platné právní úpravy při určováno toho, co se rozumí jednou veřejnou zakázkou, do popředí hledisko funkce poptávaného celku, které nemusí být nutně vždy naplněno i tam, kde spolu plnění věcně, místně a časově souvisejí (a naopak může být funkční hledisko naplněno i tam, kde věcná a místní souvislost chybí). Předseda v citovaném rozhodnutí uvádí konkrétně následující: „V současné právní úpravě však vystupuje do popředí hledisko funkce poptávaného celku, které nemusí být nutně vždy naplněno i tam, kde spolu plnění věcně, místně i časově souvisejí. Určení, zda spolu plnění souvisí tak, aby je bylo nutno sčítat podle § 18 odst. 2 zákona, bude vždy velmi záležet na konkrétních okolnostech posuzovaných případů a charakteru předmětných plnění.[10]  Funkční celek je tedy stěžejním faktorem pro posouzení povinnosti sčítat předpokládané hodnoty veřejných zakázek, nelze však typizovat, co daný funkční celek obecně tvoří. Jak je uvedeno výše, v každém případě může být funkční celek založen na jiných okolnostech a je proto potřeba každý případ posuzovat individuálně. Funkční celek je přitom třeba odvozovat od vzájemné provázanosti plnění v tom smyslu, zda plnění ve své komplexitě slouží jednomu účelu, odpovídá skutečnému záměru zadavatele a naplňuje jeho potřeby, které prostřednictvím veřejné zakázky hodlá uspokojit.[11] Zároveň je rozhodující pro správné určení funkčního celku zodpovězení otázky, zda je výše uvedeného účelu dosaženo až realizací plnění všech veřejných zakázek, nebo dojde k jeho naplnění již splněním dílčí veřejné zakázky.

98.  Ohledně pojmu „časová souvislost“ lze odkázat na jeho výklad v komentářové literatuře: „Časová souvislost jako prvek určující jednu veřejnou zakázku je obecně zachován. Zákonodárce zřejmě zcela záměrně nedefinoval přesně, o jakou časovou souvislost se jedná, jelikož takové pojetí je s ohledem na rozličnost možných plnění prakticky neurčitelné. Jde současně o propojení s bývalým prvkem předvídatelnosti (záměru) potřebného plnění; neboli zda je zadavateli zřejmé, zda a nakolik jednotlivá plnění, která tvoří jeden funkční celek, jsou součástí jednoho celkového projektu či záměru, který je například jen administrativně (či z důvodu financování) rozdělen na více etap. Časovou souvislostí v tomto pojetí tak může být jak doba několika dnů či týdnů, tak i doba několika měsíců a let (například v případě plánované výstavby areálu či postupného zpracování jednotlivých stupňů projektových dokumentací).“[12] „Časovou souvislostí rozumíme souvislost jednotlivých fází zadávání a realizace částí veřejné zakázky v čase. Nejjednodušším příkladem časové souvislosti je souběžná realizace jednotlivých částí veřejné zakázky, popřípadě situace, kdy na sebe realizace jednotlivých částí těsně navazuje. V časové souvislosti však mohou být i činnosti předcházející, tj. příprava zadání dané části veřejné zakázky, vlastní zadávací proces, ale i příprava vlastního projektu dané části apod. Čím je doba mezi realizací jednotlivých částí veřejné zakázky delší, tím je samozřejmě určení existence časové souvislosti obtížnější. Avšak v obecné rovině bychom za časově souvislé části veřejné zakázky tvořící funkční celek mohli považovat v případě veřejných zakázek na dodávky a služby jedno účetní období (či kalendářní rok), u veřejných zakázek na stavební práce potom období přesahující jedno účetní období (či kalendářní rok) – dle povahy konkrétních stavebních prací. U všech druhů plnění veřejných zakázek však bude záležet především na konkrétních okolnostech daného případu.“[13] Časovou souvislost tak mohou vykazovat jak veřejné zakázky, jejichž doba plnění je časově obdobná, tak i veřejné zakázky, jež na sebe časově navazují.

99.         Úřad též odkazuje na důvodovou zprávu k § 18 zákona, kde je k dělení veřejné zakázky na části uvedeno následující: „V případě zadávání části veřejné zakázky je pro postup v zadávacím řízení rozhodující předpokládaná hodnota celé veřejné zakázky. Tyto části mohou být zadávány jedním nebo více zadavateli buď v jednom zadávacím řízení rozděleném na části, nebo ve více samostatných zadávacích řízeních. V každém případě tato řízení musí odpovídat celkové hodnotě veřejné zakázky. Zákon oproti předchozí právní úpravě nestanoví výslovný zákaz dělení předmětu veřejné zakázky, a to z důvodu, že dělení veřejných zakázek není obecně zakázáno, ale novými evropskými směrnicemi spíše podporováno. Nesmí však dojít k situaci, že by zadavatel rozdělením předmětu veřejné zakázky postupoval v mírnějším režimu, což je vyjádřeno v § 18 odst. 2. Do předpokládané hodnoty se tak musí zahrnout hodnota všech plnění, která tvoří jeden funkční celek a jsou zadávána v jedné časové souvislosti. Koncept jedné veřejné zakázky vychází z dosavadní judikatury, dle které je za jednu veřejnou zakázku považováno plnění, které spolu souvisí, a to na základě funkčních (věcných a místních) a časových hledisek. Podle § 18 odst. 1 a 2 je tedy nadále zakázáno věcně rozdělit předmět veřejné zakázky za účelem obcházení zákonem stanovených limitů (zejména pro nadlimitní veřejnou zakázku, podlimitní veřejnou zakázku, veřejnou zakázku malého rozsahu). Jedinou výjimkou je situace uvedená v § 18 odst. 3, kdy za splnění zde stanovených podmínek může být část veřejné zakázky zadávána postupy odpovídajícími předpokládané hodnotě této části. Takovým postupem může být i zadání veřejné zakázky malého rozsahu nebo výjimky platné pro podlimitní veřejné zakázky“.

100.     Úřad dále v obecné rovině uvádí, že hlavním účelem zákona je zajištění hospodárného nakládání s veřejnými prostředky, a to prostřednictvím vytváření podmínek pro co nejširší hospodářskou soutěž mezi různými dodavateli při poptávání plnění, které je předmětem veřejné zakázky. Co možná nejširší hospodářské soutěže v právě uvedeném smyslu pak zákon dosahuje tím, že stanoví pro osoby v postavení zadavatele povinnost zadávat veřejné zakázky ve formalizovaném zadávacím řízení, ve kterém je kladen důraz zejm. na jeho transparentní provedení. Úřad tedy uzavírá, že má-li být naplněn hlavní účel zákona, a sice zajištění soutěžního prostředí při zadávání veřejných zakázek, musí zadavatelé postupovat dle § 2 odst. 3 zákona a – nestanoví-li zákon výslovně jinak (např. v případě výjimek dle § 29 zákona) – použít pro zadání veřejné zakázky některý z druhů zadávacího řízení dle § 3 zákona, zásadně tedy řízení otevřené nebo užší (použití ostatních druhů zadávacích řízení je vázáno na splnění zákonných podmínek pro takový postup).

101.     Jednou z prvotních fází zadávání veřejné zakázky, která předchází samotnému zadávacímu řízení a kterou je zadavatel povinen provést, je stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Přestože se jedná o stanovení hodnoty „předpokládané“, tedy pravděpodobné, nesmí ze strany zadavatele docházet k situacím, kdy by nesprávné stanovení výše předpokládané hodnoty vedlo k neoprávněnému užití některé z výjimek či mírnějšího režimu pro zadávání veřejných zakázek. Dělení předmětu veřejných zakázek jako takové je přípustné, přičemž institut rozdělení veřejné zakázky na jednotlivé části upravuje § 35 zákona. Nepřípustným se však stává ve chvíli, kdy jeho prostřednictvím dojde k obejití povinnosti stanovené zákonem, které může spočívat právě ve snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční limity stanovené v zákoně a následné zařazení do jiné kategorie, resp. režimu veřejných zakázek. Takový postup je protiprávní právě proto, že takovýmto umělým dělením se zadavatel může dostat do situace, kdy může při zadávání (právě díky snížené předpokládané hodnotě dosažené dělením zakázky) užívat méně přísných pravidel, tj. není povinen postupovat podle některých ustanovení zákona či není povinen podle zákona postupovat vůbec.

102.     Pro posouzení postupu zadavatele podle zákona je tedy rozhodující zejména celková předpokládaná hodnota veřejné zakázky. Zákon v § 16 odst. 1 definuje předpokládanou hodnotu veřejné zakázky jako zadavatelem předpokládanou výši úplaty (bez zahrnutí daně z přidané hodnoty) za plnění veřejné zakázky vyjádřenou v penězích. Dotčené ustanovení zákona dále ukládá, že předpokládanou hodnotu veřejné zakázky zadavatel stanoví buď před zahájením zadávacího řízení, nebo před zadáním veřejné zakázky na základě výjimky dle § 30 zákona. Dle § 16 odst. 5 zákona se předpokládaná hodnota veřejné zakázky stanoví k okamžiku zahájení zadávacího řízení, nebo k okamžiku zadání veřejné zakázky, pokud nebyla zadána v zadávacím řízení. Předpokládanou hodnotu veřejné zakázky je třeba stanovit v takové úrovni přesnosti, aby bylo možné určit, do jakého režimu (podlimitního, nadlimitního, ev. veřejná zakázka malého rozsahu) bude veřejná zakázka patřit. Uvažujeme-li tedy, že zadavatel směřuje k zadání veřejné zakázky bez provedení zadávacího řízení, stanoví předpokládanou hodnotu veřejné zakázky před jejím zadáním, tzn. před uzavřením smlouvy. [14] Jestliže zadavatel hodlá předmět veřejné zakázky rozdělit a zadávat ji v jednom nebo více zadávacích řízeních (příp. samostatně nebo ve spolupráci s jiným zadavatelem nebo jinou osobou), musí dbát na § 18 odst. 1 zákona, který ukládá povinnost stanovit předpokládanou hodnotu podle součtu předpokládaných hodnot všech těchto částí (smyslem citovaného ustanovení je zabránit umělému a účelovému snižování předpokládané hodnoty veřejné zakázky, a zabránit tak zadavatelům vyhýbat se zákonným postupům pro zadání veřejné zakázky). Zákonodárce následně v § 18 odst. 2 zákona stanoví jasné pravidlo, co všechno je třeba podřadit pod jednu veřejnou zakázku – vše, co spolu tvoří jeden funkční celek a časově spolu souvisí.

103.     Na tomto místě Úřad považuje za vhodné uvést, že si je vědom skutečnosti, že ust. § 18 odst. 1 a 2 zákona se vztahuje na postup zadavatele v zadávacím řízení (nebo více zadávacích řízeních), avšak v šetřeném případě obviněný v zadávacím řízení nepostupoval vůbec. Aplikací logického výkladu (argumentum a minori ad maius), resp. teleologického výkladu uvedeného ustanovení Úřad dospěl k závěru, že je-li zákonem vyžadováno sčítání předpokládané hodnoty veřejné zakázky rozdělené na části za situace, kdy zadavatel ohledně těchto částí postupuje v zadávacím řízení (tedy v situaci, kdy určitá právem regulovaná soutěž probíhá), přičemž účelem tohoto ustanovení nepochybně je, aby byla příslušná úroveň hospodářské soutěže o danou veřejnou zakázku (ve smyslu funkčního celku) zachována, musí být o to víc sčítání vyžadováno za situace, kdy zadavatel ohledně těchto částí postupuje mimo režim zákona (a soutěž o daný funkční celek tak z hlediska zákona není garantována vůbec). Úřad tedy uzavírá, že pravidlo sčítání předpokládaných hodnot lze bezesporu použít i v situaci, kdy je veřejná zakázka rozdělena na více částí, které zadavatel nezadává v zadávacím řízení, ale ohledně kterých (z důvodu, že jejich předpokládanou hodnotu uměle sníží na úroveň veřejné zakázky malého rozsahu) nepostupuje vůbec v zadávacím řízení.

104.     K samotné problematice „dělení“ veřejných zakázek se již vedle rozhodovací praxe Úřadu opakovaně vyjádřil jak Krajský soud v Brně, tak i Nejvyšší správní soud. Úřad podotýká, že ačkoliv některé závěry Úřadu či soudů byly přijaty za účinnosti zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, lze je využít i na postup podle zákona, neboť koncept právní úpravy obsažený v zákoně v určitých základních principech vychází z rozhodovací praxe k zákonu č. 137/2006 Sb. K předmětné otázce se v minulosti vyjádřil Krajský soud v Brně např. v rozsudku č. j. 62 Af 68/2011-50 ze dne 7. 3. 2013, v němž judikoval: „Postup při určení toho, co je v konkrétním případě jedinou veřejnou zakázkou a jaká plnění již představují více samostatných veřejných zakázek, musí zohledňovat účel a smysl právní úpravy, nesmí atakovat zásady, na nichž je ZVZ vystavěn, a nesmí být nástrojem k obcházení ZVZ. (…) Při tomto určování je zapotřebí vycházet z obecného pravidla, racionálně a logicky zdůvodnitelného, podle něhož jde-li o plnění, jež má být ve prospěch zadavatele podle předmětu veřejné zakázky uskutečňováno, svým charakterem totožné či obdobné, pak jde o plnění stejného nebo srovnatelného druhu, a tedy jde o plnění, které je jedinou veřejnou zakázkou. (…) O jedinou veřejnou zakázku podle (současného) ZVZ se tedy jedná tehdy, pokud plnění, jež v ní byla zahrnuta, jsou plněními svým charakterem vzájemně neodlišujícími se – stejného nebo srovnatelného druhu, tedy co do jejich skutečného obsahu totožnými, obdobnými. Tu lze využít prejudikatury Nejvyššího správního soudu, který ve věci sp. zn. 2 Afs 198/2006 (právě ve vztahu k § 67 odst. 1 prvního ZVZ) rozhodl, že zadáním jedné veřejné zakázky, spočívající v plnění stejného nebo srovnatelného druhu, je nutno rozumět i souhrn jednotlivých zadání určitých relativně samostatných plnění, týkají-li se tato zadání ‚…plnění spolu úzce souvisejících zejména z hledisek místních, urbanistických, funkčních, časových nebo technologických…‘ (www.nssoud.cz). Z téhož pojetí pak vyšel Nejvyšší správní soud i ve svém pozdějším rozsudku ve věci sp. zn. 2 Afs 55/2010 (www.nssoud.cz), tu již k právě účinnému ZVZ. V tomto svém rozsudku Nejvyšší správní soud odkázal na svůj předchozí rozsudek, právě shora uvedený, a zobecnil, že pro určení, zda konkrétní plnění ve prospěch zadavatele je jedinou veřejnou zakázkou nebo několika jednotlivými veřejnými zakázkami, je rozhodující věcný charakter takového plnění; poptává-li zadavatel plnění svým charakterem totožné či obdobné (např. plnění stejného nebo srovnatelného druhu uskutečňované pro téhož zadavatele v témže časovém období a za týchž podmínek co do charakteru plnění), pak takové plnění musí zadávat jako jedinou veřejnou zakázku podle ZVZ, není však v případě zadávání takové jediné veřejné zakázky vyloučeno připustit podávání nabídek jen na její jednotlivé části.“

105.     V kontextu výše uvedeného je Úřad v nyní šetřeném případě ve vztahu k uzavřeným smlouvám na plnění veřejných zakázek T0 až T3 povinen posoudit charakter plnění z hlediska jeho možné vzájemné souvislosti, respektive posoudit tu otázku, zda tato plnění tvoří jeden funkční celek zadávaný v časové souvislosti (viz § 18 zákona), s přihlédnutím ke skutečnosti, zda zadavatel mohl potřebu jednotlivých plnění dopředu předvídat, a zda se tedy v šetřeném případě jednalo toliko o jedinou veřejnou zakázku či nikoliv, a následně i jeho finanční hodnotu (viz § 26 zákona).

106.     K funkční souvislosti Úřad uvádí, že její existence, či naopak absence, se dovozuje zejména na základě účelů a jednotného cíle, pro které jsou veřejné zakázky zadávány (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 211/2015-31 ze dne 17. 9. 2015). Úřad podotýká, že tento účel nemůže být příliš obecného rázu, neboť v takovém případě by byli zadavatelé nuceni sčítat předpokládané hodnoty zakázek spolu fakticky nesouvisejících. Při dovození funkční souvislosti u předmětných veřejných zakázek na výstavbu přeshraniční cesty nelze odhlížet od samotného smyslu cesty jako takové (tedy jejího funkčního účelu). Tím je poskytnout prostor pro přepravu (pěší a cyklistickou) z místa jejího začátku (státní hranice se Slovenskem) do místa jejího konce (větrný mlýn v obci Kuželov). V projednávaném případě se Úřadu jeví jako zřejmé, že zadavatelovým cílem a záměrem bylo vybudování kompletní přeshraniční cesty, přičemž k naplnění tohoto cíle mohlo dojít až uskutečněním plnění všech veřejných zakázek, nikoliv pouze dílčího úseku přeshraniční cesty. Teprve vybudováním všech dílčích úseků cesty vznikl jeden celek, kterým je ucelená cyklostezka od hranic do obce Kuželov, která může sloužit obviněnému v souladu s jeho záměrem lépe zpřístupnit obec pro (cyklo)turistiku.

107.     K dovození funkční souvislosti v přezkoumávaném případě lze dále doplnit, že dle § 14 odst. 4 zákona je stavbou pro účely zákona výsledek stavebních nebo montážních prací vytvářející jednotný celek, který je sám o sobě dostatečný k plnění hospodářské nebo technické funkce. Bez ohledu na právní formu spolupráce mezi zadavatelem a dodavatelem se za veřejnou zakázku na stavební práce považuje rovněž zhotovení stavby odpovídající požadavkům stanoveným zadavatelem, přičemž za odpovídající požadavkům stanoveným zadavatelem se považuje stavba, u níž má zadavatel rozhodující vliv na druh nebo projekt stavby. V návaznosti na toto ustanovení Úřad dodává, že funkční celek vyplývá z faktu, že stavební práce týkající se výstavby přeshraniční cesty vedoucí od státní hranice se Slovenskem k větrnému mlýnu Kuželov spolu technicky a funkčně souvisí, když totiž teprve pospolu jsou schopny plnit zamýšlený funkční a hospodářský účel. O jednotlivých plněních lze totiž uvažovat jako o jednotlivých „etapách“ zastřešujícího projektu – výstavba přeshraniční cesty. Podpůrně lze odkázat na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 15. 3. 2021 ve věci C-574/10 Komise v. Německo (zde byla dovozena funkční souvislost mezi architektonickými pracemi, které se týkaly navazujících etap rekonstrukce sportovní a společenské haly). Z tohoto rozsudku je rovněž patrné, že otázka financování a rozpočtů není pro určení toho, zda spolu plnění funkčně souvisí, rozhodná.

108.     Otázka návaznosti jednotlivých plnění veřejných zakázek je pouze jedním (nikoliv však jediným) z hledisek, na základě kterého lze určit, zda se jedná o samostatné veřejné zakázky, či o jednu veřejnou zakázku rozdělenou na dílčí plnění. Nehraje přitom roli, zda došlo k samostatným výběrovým řízením na dodavatele, zda byly vydány k veřejným zakázkám samostatné dokumenty orgánů veřejné správy opravňující započetí plnění dle smluv. Rovněž tak pouze omezený význam má skutečnost, zda je plnění na základě smluv fyzicky, technicky či organizačně rozdílné, oddělené či oddělitelné. K tomu Úřad odkazuje na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R457/2014/VZ-08304/2016/322/LKo ze dne 3. 3. 2016, ve kterém je konstatováno, že „plnění nemusí být plněními totožnými nebo vzájemně absolutně podmíněnými (tj. jedno plnění nemůže existovat bez plnění druhého).“. Z rozhodnutí předsedy Úřadu R0087/2021/VZ vyplývá, že „[j]e totiž třeba vycházet z toho, že funkční souvislost je vlastnost posuzovaných plnění a nesouvisí s osobou zadavatele a jeho poměry.“ a že „otázka financování a rozpočtů není pro určení toho, zda spolu plnění funkčně souvisí, rozhodná.“ Argument obviněného, že jsou jednotlivé úseky na sobě navzájem nezávislé a schopné samostatného užívání, stejně jako fakt, že užívání staveb bylo povoleno různými kolaudačními souhlasy, se tedy jeví jako irelevantní. Není tedy ve vztahu k určení funkční souvislosti ani rozhodné, nakolik robustní je rozpočet zadavatele (tato skutečnost může ovlivňovat rozhodování zadavatele, po jak velkých úsecích plnění realizuje, ale neurčuje funkční souvislost).

109.     K věcné souvislosti Úřad uvádí, že se jedná o jeden z korektivů při zjišťování, zda konkrétní plnění ve prospěch zadavatele je jedinou veřejnou zakázkou, nebo několika jednotlivými veřejnými zakázkami. Jinými slovy řečeno platí, že aby se optikou hlediska věcné souvislosti v praxi jednalo o jedinou veřejnou zakázku, musí předmět plnění, byť zadavatelem úmyslně nebo neúmyslně rozdělený do více veřejných zakázek, vykazovat znaky totožnosti či alespoň obdobnosti. Ve vztahu k posouzení věcné souvislosti Úřad odkazuje na předmět plnění jednotlivých veřejných zakázek (viz body 7., 21., 34. a 47. odůvodnění tohoto rozhodnutí), z nichž vyplývá, že předmětem plnění u všech těchto smluv je realizace nové přeshraniční cesty určené pro cyklisty a pěší vedoucí od státních hranic se Slovenskem k větrnému mlýnu Kuželov. V této souvislosti Úřad poukazuje na fakt, že veřejné zakázky T1 až T3 byly realizovány na základě jedné projektové dokumentace, která vymezovala stavbu jako celek. Úřad zdůrazňuje, že sám obviněný označuje přeshraniční cestu ve svém vyjádření k podnětu za „jeden urbanistický celek“, přičemž uvedené lze dle Úřadu dovodit i ze samotné podstaty věci a zamýšleného cíle. Ačkoliv předměty šetřených veřejných zakázek nejsou zcela identické – obviněný ve vyjádření k podnětu argumentuje skutečností, že technologie realizované cesty je u úseku T0 odlišná od ostatních úseků, nehraje tento fakt v určení existence vzájemné věcné souvislosti roli, neboť nijak nemění charakter jednotlivých plnění (bez ohledu na strukturu povrchu se ve všech případech jedná o účelovou komunikaci s totožnými parametry) a jejich celkový účel (k tomu podrobněji viz bod 106. tohoto rozhodnutí). K otázce, zda v určení existence vzájemné věcné souvislosti (ne)hraje roli skutečnost, že plnění nejsou absolutně totožná, se vyjádřil KS v Brně ve svém rozsudku sp. zn. 29 Af 50/2015-53 ze dne 27. 2. 2018: „K závěru o existenci věcné souvislosti plnění postačí, že plnění byla charakteru obdobného. Za srovnatelná plnění lze považovat taková plnění, u kterých po vzájemném srovnání shod a rozdílů převažují vzájemné shodné znaky (…).“ Úřad tedy konstatuje, že šetřené veřejné zakázky spolu z věcného hlediska souvisí. K tomu Úřad pro úplnost doplňuje, že argumentuje-li obviněný tím, že postupoval „dle rozpočtových možností“, pak tato argumentace nemůže obstát, neboť, jak dovodil s odkazem na závěry Nejvyššího správního soudu Krajský soud v Brně v rozsudku č. j. 30 Af 53/2015-184 ze dne 26. 7. 2017, „okolnosti financování zakázky nemají vliv na posouzení srovnatelnosti či stejnosti předmětu plnění, neboť žádným způsobem nemění charakter tohoto plnění.“.

110.     K místní souvislosti Úřad obecně uvádí, že je třeba na ni, obdobně jako v případě věcné souvislosti, nahlížet jako na jeden z korektivů při zjišťování, zda konkrétní plnění tvoří jedinou veřejnou zakázku. Pro posouzení její existence či neexistence je třeba vzít v potaz větší množství faktorů, a to vždy v závislosti na individuální povaze veřejné zakázky. Rozhodné mohou být, vedle prosté vzdálenosti mezi místy plnění, také okolnosti týkající se předmětu plnění, konkrétního subjektu vystupujícího v postavení zadavatele, budoucí funkce výsledků plnění, eventuálních objektivních překážek mezi místy, na kterých má plnění probíhat apod., neboť, jak konstatoval předseda Úřadu v rozhodnutí č. j. ÚOHS-R270/2014/VZ-03137/2016/322/PSe ze dne 29. 1. 2016, „místní souvislost neznamená totéž místo, ale souvislost v prostoru. (…) Přitom se intenzita takové místní souvislosti může výrazně lišit v závislosti na různých faktorech, které ji mohou ovlivnit. (…) Aby pak mohla být místní souvislost vyloučena, či výrazně oslabena, musela by existovat nějaká prostorově relevantní překážka mezi těmi místy, jejichž prostorová souvislost má být poměřována.“.

111.     Místo plnění je shodně k.ú. Kuželov, přičemž veřejné zakázky T0 až T3 byly konkrétně plněny na následujících územích:

-        veřejná zakázka T0 na území parc. č. 4384 a 4387,

-        veřejná zakázka T1 na území parc. č. 4383, 4384 a 4385,

-        veřejná zakázka T2 na území parc. č. 4117, 4383, 4384,

-        veřejná zakázka T3 na území parc. č. 4117, 4383, 5110.

Úřad poukazuje na fakt, že se jedná o tzv. liniovou stavbu a z její podstaty tedy zasahuje do více pozemků (resp. parcel), přičemž je jasně patrno, že místa plnění se u jednotlivých veřejných zakázek vzájemně z velké části prolínají, popř. se jedná o bezprostředně navazující území. Nadto i samotný obviněný ve svém vyjádření k podnětu přiznává, že předmětné úseky jsou realizovány v jednom místě. S ohledem na právě uvedené tak není pochyb o tom, že veřejné zakázky T0 – T3 spolu souvisí i z hlediska místního.

112.     K časové souvislosti Úřad sděluje, že je nutno k jejímu posouzení přistoupit obdobně jako v případě funkční souvislosti, a to nahlédnout na posuzovaný případ striktně kazuisticky, neboť, jak již bylo řečeno výše, záleží na konkrétních okolnostech daného případu. Časová souvislost není přesně ohraničená určitým pevně stanoveným okamžikem, ale je vždy nutno přihlížet k různým okolnostem, k čemuž Úřad uvádí následující. K uzavření smluv na předmětné veřejné zakázky v šetřeném případě docházelo v období od 18. 7. 2018 do 23. 4. 2020, tj. v průběhu roku a tři čtvrtě. Časová souvislost plnění tak není v daném případě na první pohled natolik zřejmá. Nelze konstatovat, že by se termíny uzavření předmětných smluv shodovaly, resp. že by se předpokládané termíny dodání poptaného plnění překrývaly (viz body 12., 25., 38. a 51. odůvodnění tohoto rozhodnutí), avšak v posloupnosti uzavírání těchto smluv lze spatřovat jasnou návaznost. K tomu Úřad doplňuje, že pro shledání časové souvislosti není nezbytné, aby se jednotlivé termíny plnění či termíny uzavření smluv shodovaly.[15] Úřad dále ve vztahu k časové souvislosti uvádí, že obecně jsou pro její naplnění určující i další časové souvislosti spojené s jednáním stran obecně a je třeba vzít do úvahy i kroky, které zadavatel učinil ještě před samotným zahájením zadávacího, resp. výběrového řízení.  V šetřeném případě zaslal obviněný svoji žádost o NFP T3 dne 30. 10. 2016, tedy ve stejný měsíc jako byla zpracována projektová dokumentace pro úsek T0. Následně dne 28. 2. 2018 (tj. cca za rok a 4 měsíce) odeslal obviněný žádost o NFP T0. Poté dne 6. 4. 2018 (tj. po 37 dnech) odeslal v ten samý den obviněný žádost o NFP T2 a žádost o NFP T1. K podpisu smlouvy o NFP T3 došlo dne 8. 3. 2018, k podpisu smlouvy o NFP T0 došlo dne 16. 11. 2018 (tj. cca o osm měsíců později). Následně dne 10. 6. 2019, tedy o cca sedm měsíců později uzavřel obviněný smlouvu o NFP T1 a posléze po cca jednom měsíci došlo dne 12. 7. 2019 k uzavření smlouvy o NFP T2.

113.     K argumentaci obviněného, že k zahájení výběrových řízení na jednotlivé veřejné zakázky, stejně jako k uzavření smluv docházelo (s výjimkou veřejné zakázky T0 a T1) v různých letech, uvedl Úřad již v bodě 98. odůvodnění tohoto rozhodnutí, že časová souvislost může být v odůvodněných případech dovozena i v řádu několika měsíců, potažmo i let. K tomu Úřad s odkazem na rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0204/2020/VZ, č. j. ÚOHS-01571/2021/162/PJe ze dne 19. 1. 2021, dodává, že „[p]osuzování časové souvislosti slouží totiž především k tomu, aby mohl Úřad co možná nejpřesněji určit, zda již v okamžiku zadávání jedné veřejné zakázky musel zadavatel prokazatelně vědět, případně při řádné péči o jím svěřenou agendu důvodně tušit, že bude v dané věci potřeba zadávat rovněž další úzce související zakázku, potažmo zakázky.“. K časové souvislosti Úřad uvádí, že např. dle komentářové literatury časová souvislost není přesně definována zákonodárcem pravděpodobně zcela záměrně, jelikož takové pojetí je s ohledem na rozličnost možných plnění prakticky neurčitelné (srov. bod 98. tohoto rozhodnutí). Dle autorů tohoto komentáře pak platí, že prvek časové souvislosti bude třeba vykládat zejména s ohledem na úmysly a informace zadavatele jemu dostupné v okamžiku zahájení zadávacího řízení. Úřad konstatuje, že již v okamžiku odeslání výzvy k podání nabídek T3 (předmětná výzva datována ke dni 16. 4. 2018) obviněný nepochybně věděl, že hodlá realizovat i další tři úseky přeshraniční cesty (tj. úsek T0, T1 a T2), a to vzhledem k tomu, že v tu dobu již v souvislosti s těmito úseky předložil žádosti o NFP (žádost o NFP T0 předložena dne 28. 2. 2018 a žádosti o NFP T1 a T2 shodně předloženy dne 6.  4. 2018). Úřad se neztotožňuje s argumentem obviněného, že jeho záměrem nikdy nebylo a ani nemohlo být realizovat celou cyklostezku, když neměl na jisto postaveno, zda obdrží potřebné finanční prostředky. Úřad má za to, že pokud si obviněný v jednu chvíli nechal vyhotovit projektovou dokumentaci na kompletní celek (projektová dokumentace na úsek T1 až T3 vyhotovena v roce 2015 a projektová dokumentace pro úsek T0 vyhotovena v roce 2016), je zřejmé, že na straně obviněného existoval již v tento okamžik záměr na vybudování celé cyklostezky, a to bez ohledu na jeho financování. Současně Úřad z veřejně dostupných zdrojů zjistil, že obviněný na své úřední desce uveřejnil dokument „Rozpočtový výhled na rok 2017 – 2018“, který byl schválen na 12. zasedání zastupitelstva obviněného dne 25. 5. 2016 a dle kterého obviněný prokazatelně musel mít v úmyslu realizovat i další úseky cyklostezky, když v citovaném rozpočtovém výhledu počítal pro rok 2017 s výdaji mimo jiné na „I. etapu přeshraniční cesty pro cyklisty a pěší k větrnému mlýnu – k. ú. Kuželov“ ve výši 300 000 Kč a s výdaji pro rok 2018 na „II. a III. etapu přeshraniční cesty pro cyklisty a pěší k větrnému mlýnu – k. ú. Kuželov“ ve výši 600 000 Kč. Obdobně dle dokumentu „Střednědobého výhledu rozpočtu Obce Kuželov na roky 2019 – 2020“ uveřejněném na úřední desce obviněného v prosinci roku 2017 počítal obviněný s výdaji na I. etapu cyklotrasy v částce 7 000 000 Kč v roce 2018, s výdaji na II. etapu cyklotrasy v částce 7 000 000 Kč v roce 2019, resp. 2020 a s výdaji pro úsek T0 v částce 400 000 Kč v roce 2019[16]. Tvrzení obviněného, že v roce 2016, resp. 2018 nebyla realizace všech etap cyklostezky jeho záměrem, shledává Úřad jako nepravdivé. K argumentaci obviněného, že se o nutnosti realizace úseku T0 dozvěděl bezprostředně před zahájením výběrového řízení, Úřad zdůrazňuje, že obviněný o této potřebě musel vědět již nejpozději v říjnu 2016, kdy byla vyhotovena projektová dokumentace vztahující se k předmětnému úseku. Nelze proto přijmout ani argument obviněného, že musel reagovat na okolnosti zjištěné objektivně až následně, které nemohl předvídat. Nepředvídatelnost lze mj. uznat v případě neočekávané havárie či přírodní katastrofy, na kterou je třeba ad hoc reagovat nutnou opravou, se kterou se předem nemohlo počítat, což však zjevně v daném případě nenastalo. Dle Úřadu tak lze vzhledem ke všemu výše uvedenému dovodit záměr obviněného již v okamžiku realizace prvního úseku realizovat i další úseky cyklostezky, které nicméně výhradně z důvodu financování zadal jako samostatné veřejné zakázky malého rozsahu s určitým časovým rozestupem, ale stále se zachováním takové časové návaznosti, která svědčí o tom, že obviněný měl záměr realizovat celou cyklostezku, tj. všechny její etapy. S ohledem na vše právě uvedené má Úřad za to, že předmětné veřejné zakázky T0 až T3 spolu souvisí z hlediska časového, přičemž Úřad považuje důkazy zajištěné ve vedeném správním řízení a skutková zjištění, z nichž vyplývají předestřené závěry Úřadu, za dostatečné. V návaznosti na výše uvedené Úřad akcentuje, že obviněný není jediným zadavatelem, který řeší otázku financování plánované investice. Jedná se o poměrně běžný jev v oblasti veřejného zadávání, že některá plnění jsou postupně rozfázována dle finančních možností zadavatele. Nicméně z pohledu zákona je nezbytné v takovém případě přistoupit k zadávání veřejné zakázky obezřetně a vycházet nikoliv z aktuálních finančních možností zadavatele, nýbrž toliko z představy (hodnoty) finálního díla. Skutečnost, že dané dílo je realizováno postupně, dle aktuálních finančních možností zadavatele, není rozhodná pro stanovení předpokládané hodnoty. Rozhodná pro stanovení předpokládané hodnoty je celková hodnota díla. Zadavatel však v souladu se zákonem může plnění rozdělit na jednotlivá plnění, avšak způsob (režim) zadávání veřejné zakázky musí přizpůsobit celkové hodnotě díla, jak bylo zevrubně popsáno již výše v odůvodnění tohoto rozhodnutí.

114.     S ohledem na vše výše uvedené Úřad konstatuje, že až spojením všech předmětů plnění dohromady vznikl funkční celek, který má plnit požadovaný účel (kompletní realizace nové přeshraniční cesty určené pro cyklisty a pěší vedoucí od státních hranic se Slovenskem k větrnému mlýnu Kuželov). Tento účel by nebylo schopno samostatně naplnit plnění ani jedné z veřejných zakázek T0 – T3, jinými slovy řečeno, tento účel by nebyl nikdy naplněn, pakliže by nedošlo k realizaci všech veřejných zakázek. Pakliže obviněný předkládá tvrzení, že v trase cyklostezky existovala před jejím vybudováním polní cesta, a tedy byla zajištěna průjezdnost dané trasy, nemění tato skutečnost nic na dovozeném závěru o funkčním celku. Užitný komfort a možnost sjízdnosti polní cesty vůči zbudované cyklostezce vykazuje značné rozdíly. Vzhledem k tomu, že ne/existenci funkční souvislosti lze dovodit rovněž na základě účelu, pro který jsou veřejné zakázky zadávány, jímž je v šetřeném případě shodně realizace nové přeshraniční cesty určené pro cyklisty a pěší vedoucí od státních hranic se Slovenskem k větrnému mlýnu Kuželov, Úřad konstatuje, že plnění veřejných zakázek T0 – T3 spolu tvoří jeden funkční celek a časově spolu souvisejí, neboť jednotlivé úseky přeshraniční cesty k větrnému mlýnu Kuželov byly obviněným poptávány v časovém sledu tak, aby na sebe věcně a časově navazovaly a v závěru byly schopny plnit zadavatelem požadovaný účel. Nadto byly všechny smlouvy uzavřeny s totožnou společností SWIETELSKY stavební s.r.o. odštěpný závod Dopravní stavby MORAVA. Nyní tedy vyvstává otázka, zda byl obviněný v případě předmětné veřejné zakázky povinen postupovat v některém z v úvahu připadajících zadávacích řízení. Při posouzení této věci je nezbytné s ohledem na § 18 zákona vycházet z předpokládaných hodnot veřejných zakázek. V této souvislosti Úřad uvádí, že zákon zadavatelům nezakazuje dělit předmět veřejné zakázky na části. Ust. § 18 zákona toto naopak umožňuje, nicméně, jak bylo již uvedeno výše, předpokládaná hodnota musí být vždy dána součtem všech těchto od sebe oddělených částí.

115.     Jak vyplývá z výše uvedených skutečností o postupu obviněného při zadávání veřejných zakázek T0 až T3, obviněný v šetřeném případě stanovil předpokládanou hodnotu veřejné zakázky T0 ve výši 165 081,80 Kč bez DPH, veřejné zakázky T1 ve výši 5 894 059,68 Kč bez DPH, veřejné zakázky T2 ve výši 5 262 484,42 Kč bez DPH a veřejné zakázky T3 ve výši 4 768 757,38 Kč bez DPH, a to vždy vzájemně zcela izolovaně od předpokládaných hodnot ostatních veřejných zakázek a postupoval mimo zákonem upravené zadávací řízení. Úřad doplňuje, že v souladu s § 16 odst. 5 zákona platí, že pokud veřejná zakázka není zadána v zadávacím řízení (jako tomu bylo v tomto případě), předpokládaná hodnota veřejné zakázky se stanoví k okamžiku zadání veřejné zakázky: Z toho důvodu „definitivní“ předpokládaná hodnota veřejných zakázek T0 až T3 odpovídá hodnotě celkové ceny plnění dle uzavřených smluv T0 až T3, tedy v případě veřejné zakázky T0 164 985,52 Kč bez DPH, veřejné zakázky T1 5 777 777,45 Kč bez DPH, veřejné zakázky T2 4 999 851,04 Kč bez DPH a veřejné zakázky T3 3 999 999,16 Kč bez DPH, tj. v součtu 14 942 613,17 Kč bez DPH. V této souvislosti je Úřad názoru, že s potřebou provedení všech šetřených stavebních prací musel obviněný kalkulovat již při „zadávání“ první veřejné zakázky (tj. zadání veřejné zakázky T3), a to vzhledem k tomu, že s realizací zbývajících dvou úseků počítala samotná projektová dokumentace vypracovaná pro úseky T1 až T3 a v době zahájení výběrového řízení pro veřejnou zakázku T3 (tj. dne 16. 4. 2018) již bylo v právní moci stavební povolení na realizaci úseku T0 (předmětné stavební povolení nabylo právní moci dne 30. 3. 2017), a dále vzhledem k samotnému účelu stavby, kterým je vybudování kompletní přeshraniční cesty. Úřad dále uvádí, že stejně tak obviněný nemohl rozumně předpokládat, že poptávané plnění celkově nepřesáhne finanční limit 6 mil. Kč zakládající povinnost zadávat veřejnou zakázku na stavební práce v zadávacím řízení, neboť jenom hodnota stavebních prací dle smlouvy o dílo T3 činila bezmála 4 mil Kč bez DPH, přičemž délka tohoto úseku představovala pouze cca 35 % z celkové délky přeshraniční cesty.

116.     Vzhledem k této skutečnosti Úřad konstatuje, že šetřené veřejné zakázky představují podlimitní veřejnou zakázku na stavební práce ve smyslu § 14 odst. 3 zákona, neboť celková předpokládaná hodnota přesahuje finanční limit 6 mil. Kč stanovený v § 27 písm. b) zákona pro veřejné zakázky malého rozsahu na stavební práce a současně nedosahuje finančního limitu pro nadlimitní veřejné zakázky dle § 25 zákona, který dle nařízení vlády činil ke dni uzavření předmětných smluv T0 až T3 137 366 000 Kč.

117.     Úřadu tak nezbývá než konstatovat, že obviněný nepostupoval v souladu se zákonem, když podlimitní veřejnou zakázku, jejíž předmět je vymezen plněními realizovanými na základě smluv k veřejným zakázkám T0 – T3, nezadával s ohledem na její celkovou předpokládanou hodnotu v některém z v úvahu připadajících zadávacích řízení dle § 3 zákona, nýbrž jednotlivě jako veřejné zakázky malého rozsahu. V této souvislosti Úřad opětovně připomíná, že uvedený závěr nikterak nevylučuje možnost obviněného zadat předmětnou veřejnou zakázku po částech (viz bod 83. tohoto rozhodnutí), pouze by však musel předpokládanou hodnotu každé jednotlivé části určit s ohledem na celkový rozsah veřejné zakázky (prakticky tedy jednotlivé části nezadávat jako veřejné zakázky malého rozsahu, ale jako podlimitní veřejné zakázky). Tvrzení obviněného, že nemohl žádným způsobem vědět, zda finanční příspěvek obdrží či nikoliv, pročež další úseky nemohl zadávat společně s plněním, na které byla uzavřena první z uvedených smluv, nelze pokládat ve světle rozsudku Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Af 46/2021 ze dne 4. 11. 2022 za důvodný argument. V citovaném rozsudku Krajský soud judikoval: „Nejistota zadavatele ohledně skutečné realizace určitého plnění ještě nečiní z takového plnění samostatnou veřejnou zakázku (veřejnou zakázku tvořící samostatný funkční celek). Správně tu žalovaný poukázal na možnosti dané odpovídajícím smluvním instrumentariem, nadto žalovaný žalobci nevytýkal, že obě plnění nezadával společně (souběžně), nýbrž že nesečetl předpokládané hodnoty obou plnění coby plnění tvořícího jeden funkční celek, což vyústilo v zadávání mimo zadávacího řízení namísto zadávání v odpovídajícím druhu zadávacího řízení (po překročení limitu pro veřejnou zakázku malého rozsahu).“. Obviněný takmohl realizovat nejprve jedno dílo (podle první smlouvy) a poté (též jen eventuálně) postupně další díla (podle dalších smluv), pro účely předpokládané hodnoty, a tedy i pro účely postupu při zadávání plnění odpovídajícího všem dílům, však bylo třeba vycházet ze součtu předpokládaných hodnot připadajících na všechna tato plnění. Obviněný však v případě veřejných zakázek T0 až T3 zákonným postupem nejednal, když tyto zakázky zadal samostatně jako veřejné zakázky malého rozsahu, ačkoli měl volit s ohledem na jejich zřetelnou souvislost jejich zadání v podlimitním režimu. Takový postup nevylučuje, že mohl obviněný tyto zakázky realizovat postupně a nikoli najednou, jak uvádí, ale měl jejich souvislosti zohlednit volbou podlimitního režimu jejich zadávání. Pro úplnost Úřad dodává, že z dokumentace, kterou obviněný Úřadu v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek T0 – T3 doručil, ani z veřejně dostupných zdrojů nevyplývá, že by obviněný postupoval při „zadávání“ jednotlivých veřejných zakázek postupy platnými pro zadávací řízení.

118.     Úřad dále uvádí, že postup obviněného mohl ovlivnit výběr dodavatele, neboť nelze vyloučit možnost, že pokud by obviněný postupoval při zadávání předmětné veřejné zakázky dle zákona, mohl obdržet další nabídky od jiných dodavatelů, kteří mohli obviněnému nabídnout výhodnější plnění. S postupem dle zákona, tj. s postupem v některém z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení, je spojená mj. i uveřejňovací povinnost, která nabývá různých podob v závislosti na konkrétním druhu zadávacího řízení. Ve všech případech tato uveřejnění umožňují širokému okruhu dodavatelů na trhu zúčastnit se soutěže o veřejnou zakázku, což má za následek vyšší míru konkurence než obviněným zvolený postup mimo režim zákona.

119.     Závěrem se Úřad vyjádří k tvrzení obviněného, že se správní řízení mělo stát zmatečným z důvodu, že Úřad usnesením ze dne 14. 12. 2022 vyzval obviněného k předložení důkazů, čímž měl přenést důkazní břemeno na obviněného. Úřad z vyjádření obviněného ze dne 5. 12. 2022 vyrozuměl, že tento navrhuje doplnit dokazování. Úřad podotýká, že § 82 zákona o přestupcích se s ohledem na ustanovení § 270 odst. 11 zákona nepoužije. Pro procesní postup Úřadu se použijí mj. ustanovení § 51 a 52 správního řádu, z nichž mj. vyplývá, že se užijí důkazní prostředky, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci. Pakliže obviněný sám navrhoval doplnit dokazování, přičemž však nijak nespecifikoval, o jaké důkazy by se mělo jednat, Úřad v reakci na takové tvrzení s cílem šetřit práva obviněného jej vyzval, aby blíže specifikoval, jaké skutečnosti tvrdí a jakými důkazy chce svá tvrzení prokázat. Současně jej z důvodu procesní ekonomie vyzval, aby, pakliže některými z důkazů disponuje, tyto Úřadu předložil. Úřad tak postupoval v souladu s právními předpisy, zachoval právo obviněnému na obhajobu. Důkazní břemeno nebylo na obviněného přeneseno, neboť byl vyzván k předložení těch důkazů, jejichž je původcem a které si Úřad nemohl opatřit jiným způsobem než u obviněného. Úřad proto ve svém postupu žádnou zmatečnost ani jinou vadu řízení neshledává.

120.     S ohledem na vše výše uvedené Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.

K výroku II. rozhodnutí – uložení pokuty

121.     Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení pokuty podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona, neboť obviněný svým postupem dle výroku I. tohoto rozhodnutí naplnil skutkovou podstatu přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, kdy nápravy ve věci již nelze dosáhnout, neboť ve vztahu k poptávanému plnění byly již uzavřeny předmětné smlouvy.

122.     Odpovědnost za přestupek zaniká mj. uplynutím promlčecí doby, která podle § 270 odst. 5 zákona činí 5 let.

123.     Podle § 31 odst. 1 zákona o přestupcích počíná promlčecí doba běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.

124.     Úřad před uložením pokuty ověřil, zda neuplynula ve vztahu k přestupku promlčecí doba stanovená v § 270 odst. 5 zákona. Ke spáchání přestupku došlo dne 23. 4. 2020, tedy uzavřením poslední ze smluv na plnění, jež tvoří jeden funkční celek a je předmětem veřejné zakázky, kdy uzavřením této poslední smlouvy došlo k dokonání přestupkového jednání obviněného.[17] Řízení o přestupku bylo zahájeno doručením příkazu.

125.     Úřad v návaznosti na právě uvedené konstatuje, že v nyní šetřeném případě promlčecí doba ve vztahu k projednávanému přestupku neuplynula, a proto ani odpovědnost obviněného za přestupek dle výroku I. rozhodnutí z důvodu uplynutí promlčecí doby nezanikla.

126.     Úřad se dále zabýval konkrétními hledisky pro určení výměry pokuty.

127.     Podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona lze za přestupek podle § 268 odst. 1 zákona, nepoužije-li se postup podle § 268 odst. 3 zákona, uložit pokutu do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle § 268 odst. 1 písm. a) až c) zákona.

128.     V šetřené věci došlo k nezákonnému dělení veřejné zakázky na čtyři samostatně poptávaná plnění, přičemž jejich společná hodnota (cena) představuje částku 18 080 561,93 Kč s DPH (tj. 199 632,48 Kč včetně DPH + 6 991 110,71 Kč včetně DPH + 6 049 819,76 Kč včetně DPH + 4 839 998,98 Kč včetně DPH). Horní hranice možné pokuty tak v nyní šetřeném případě činí 1 808 056 Kč (10 % ceny veřejné zakázky).

129.     Podle § 37 písm. a) a c) zákona o přestupcích se při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku a k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem.

130.     Podle § 38 zákona o přestupcích povaha a závažnost přestupku je dána zejména významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem a rozsahem následku přestupku, způsobem spáchání přestupku a okolnostmi jeho spáchání (Úřad zde uvádí pouze ty skutečnosti citovaného ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu k posuzovanému případu).

131.     Pokud jde o význam neurčitého právního pojmu „závažnost přestupku“, Úřad uvádí, že stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán také konkrétní intenzitou naplnění znaků skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti přestupku není hlavním kritériem jeho skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě. Z hlediska určení výměry pokuty je proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem způsobeny, ale také jakou měly intenzitu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).

132.     Hlavním kritériem, které je v šetřeném případě rozhodné pro určení výměry pokuty, je tedy závažnost přestupku, kdy jde o obecnou kategorii poměřující rozsah dopadu konkrétního protiprávního jednání na specifický právem chráněný zájem s přihlédnutím k významu tohoto chráněného zájmu (posouzení závažnosti přestupku je spojeno se způsobem jeho spáchání, jeho následkem a okolnostmi, za nichž byl spáchán).

133.     Jednáním obviněného nedošlo k zákonem předvídanému postupu, neboť plnění spočívající ve vybudování nové přeshraniční cesty vedoucí k větrnému mlýnu Kuželov obviněný rozdělil na čtyři samostatné veřejné zakázky tak, že došlo ke snížení předpokládané hodnoty předmětné veřejné zakázky pod finanční limit stanovený v § 27 písm. b) zákona a obviněný předmět plnění poptal mimo zadávací řízení jako čtyři veřejné zakázky malého rozsahu, tj. nezadal jej v odpovídajícím druhu zadávacího řízení podle § 3 zákona. Zde uvedeným postupem, za situace, kdy obviněnému byla dána ze zákona povinnost poptat dotčené stavební práce za účelem výběru dodavatele (či dodavatelů) v řádném zadávacím řízení, kterou však obviněný nesplnil, obviněný obešel zákonem předvídané zajištění náležité hospodářské soutěže pro potenciální dodavatele poptávaného plnění v mezích pravidel stanovených zákonem.

134.     Postupem obviněného tak došlo k porušení právem chráněného zájmu spočívajícího v řádné hospodářské soutěži, která je předpokladem transparentního nakládání s veřejnými prostředky v rámci realizace veřejných zakázek a výběru ekonomicky nejvýhodnější nabídky. Skutečnost, že obviněný svým jednáním nepostupoval v souladu se zákonem, a tak pro účely získání poptávaného předmětu plnění narušil řádnou soutěž vedenou v intencích zákona, řadí dle výkladové praxe Úřadu předmětný přestupek obviněného mezi přestupky s vysokou mírou závažnosti, neboť narušuje samotnou podstatu účelu zákona (pohybuje-li se zadavatel za účelem získání poptávaného předmětu plnění zcela mimo režim zadávacího řízení dle zákona, ač byl k takovému postupu povinen, dochází k zásadnímu narušení řádného soutěžního prostředí), pročež se tento závěr promítne jako jeden z faktorů do výše vyměřené pokuty.

135.     Posouzení závažnosti přestupku je též spojeno s následkem přestupku a okolnostmi, za nichž byl spáchán, k čemuž Úřad uvádí následující.

136.     Následkem postupu obviněného bylo minimálně potenciální vyloučení řádné hospodářské soutěže mezi možnými zájemci o veřejnou zakázku dle zákona, kteří by byli schopni poptávaný předmět plnění realizovat. V šetřeném případě tak nebyl naplněn základní cíl zákona, jímž je zajištění transparentního prostředí pro soutěž za účelem následného výběru dodavatele z co nejširšího okruhu potenciálních dodavatelů. Nelze vyloučit, že postupem obviněného mohlo dojít k omezení okruhu potenciálních dodavatelů veřejné zakázky a že případné plnění na základě nabídky jiného dodavatele mohlo být pro obviněného z hlediska množství vynaložených finančních prostředků výhodnější, tudíž nelze s ohledem na výše popsané omezení soutěže vyloučit jako následek nehospodárné využití veřejných prostředků a rovněž nepříznivý dopad do konkurenčního prostředí v daném tržním odvětví.

137.     V návaznosti na výše uvedené Úřad dodává, že jako polehčující okolnost při stanovení výše pokuty zohlednil skutečnost, že z obdržených dokumentací vztahujících se k veřejným zakázkám T0 až T3 vyplývá, že ačkoli obviněný nerealizoval řádnou soutěž v mezích zákona, obviněný zcela nerezignoval na zajištění alespoň určité formy soutěže pro výběr dodavatele poptávaného plnění. Ze strany obviněného byl realizován alespoň určitý druh dílčích poptávkových řízení, když odeslal výzvy T0 až T3 více subjektům na trhu, byť mimo zákon, jež nesl znaky nasvědčující snaze učinit výběr dodavatele v rozsahu předem definovaných soutěžních podmínek.

138.     Úřad pouze pro úplnost dodává, že ačkoli byla ze strany obviněného doložena snaha o výběr dodavatele při respektování prvků hospodářské soutěže, nemůže zde zvolený postup plně nahradit řádné poptání v zadávacím řízení dle požadavků a kontrolních mechanismů stanovených zákonem, obzvláště, je-li obviněnému coby zadavateli takový postup dán přímo ze zákona. K tvrzení obviněného, že by měl Úřad zohlednit nezkušenost obviněného při zadávání veřejných zakázek, pak Úřad uvádí, že tuto okolnost nepovažuje v posuzovaném případě za polehčující okolnost. Z pohledu Úřadu není namístě ji zohlednit, jelikož v šetřeném případě zadavatel vůbec nepostupoval v zadávacím řízení, což je významné porušení základních pravidel, kterého by se neměl zadavatel dopustit bez ohledu na možnou nezkušenost se zadáváním veřejných zakázek.

139.     Úřad žádné přitěžující ani další polehčující okolnosti, které by ovlivnily stanovení výše ukládané pokuty, v šetřeném případě neshledal.

140.     Kromě výše uvedeného má Úřad při stanovení konkrétní výše sankce povinnost zohlednit i dobu, která uplynula mezi spácháním přestupku specifikovaného ve výroku I. tohoto rozhodnutí a samotným potrestáním obviněného za spáchání daného přestupku. V této souvislosti Úřad poukazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 123/2013-85 ze dne 9. 4. 2015, ve kterém Krajský soud uvedl: „(…) je-li základním požadavkem na zákonnost uložené pokuty její proporcionalita, pak hledisko doby, jež uplynula mezi spácháním správního deliktu a jeho potrestáním, je možným (a někdy nutným) korektivem při úvahách ohledně výše pokuty, k němuž má být přihlédnuto na závěr těchto úvah; aplikace tohoto korektivu má zamezit, aby výše pokuty, jinak řádně stanovena podle zákonem předepsaných kritérií a kritérií nutně aplikovatelných i bez jejich výslovného vyjádření v zákoně (kritérium přiměřenosti s ohledem na míru, ve které výše pokuty může působit pro delikventa likvidačně), celkově nejevila znaky nepřiměřenosti s ohledem na prodlevu, která nastala mezi porušením právní povinnosti a trestem, který za to byl uložen. V rámci správního trestání je totiž třeba dostatečně silně vnímat, že časový horizont toho, kdy se účastníkovi řízení (delikventovi) dostává konečného rozhodnutí ve věci, je neoddělitelnou součástí měřítek celkové spravedlnosti řízení, a že čím je tento časový horizont delší, tím více se rozostřují kontury spravedlnosti jak v očích účastníka řízení, tak i v obecném vnímání veřejností a veřejného mínění, což celkově oslabuje důvěryhodnost státní moci. Je nepochybné, že s prodlužujícím se okamžikem potrestání se relativizuje základní vztah mezi spáchaným deliktem a ukládanou sankcí a že doba mezi porušením právní povinnosti a rozhodnutím o sankci má i bezprostřední vliv na účel trestu, jehož má být uložením konkrétní sankce dosaženo.“.

141.     V šetřeném případě došlo ke spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí dne 23. 4. 2020, kdy obviněný zadal všechny veřejné zakázky T0 až T3 (resp. zadáním poslední z nich). V souvislosti s výše uvedeným Úřad v daném případě při stanovení výše pokuty zohlednil, a to ve prospěch jejího uložení v nižší výši, také dobu, která uplynula mezi spácháním přestupku a samotným potrestáním obviněného (tedy uplynutí doby necelých 3 let). Zároveň Úřad dodává, že v tomto případě nelze hovořit o korektivu natolik zásadním, neboť uplynutí něco přes polovinu promlčecí doby Úřad nepovažuje za tak značný časový rozestup mezi spácháním přestupku a okamžikem jeho potrestání, že by mohl mít zcela zásadní vliv při stanovování výše sankce.

142.     Úřad dále při určení výše pokuty přistoupil k posouzení ekonomické situace obviněného, neboť v určitém případě se uložená pokuta může jevit jako krajně „nespravedlivá“. Nepřípustné jsou pak takové pokuty, jež mají likvidační charakter. Ze schváleného rozpočtu obviněného na rok 2022[18] Úřad zjistil, že obviněný v roce 2022 hospodaří s plánovanými rozpočtovými příjmy ve výši 8 614 800 Kč. Úřad při stanovení pokuty naznal, že vzhledem k objemu finančních prostředků, kterými obviněný v rámci svého rozpočtu disponuje, nelze vyměřenou výši pokuty v tomto případě považovat za likvidační ani za nepřiměřeně zasahující do ekonomické podstaty obviněného (a v tomto smyslu za nespravedlivou).

143.     Úřad se dále zabýval tím, zda přestupek, za nějž je obviněnému nyní ukládán trest, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného. Tento postup Úřadu vychází z konstantní rozhodovací praxe správních soudů, kdy je možné uvést rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 – 62 popřípadě rozsudek NSS ze dne 16. 9. 2016 č. j. 6 As 245/2015 – 33. V prvně uvedeném rozsudku NSS konstatoval, že „soud dovodil, že při trestání správních deliktů týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů. Nutnost aplikovat tento trestněprávní institut vyplývá z obecné potřeby použít ve prospěch obviněného analogii z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného kodexu správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu. K této zásadě se již Nejvyšší správní soud vyslovil např. ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 - 67, dle něhož »použití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.«“ Soud dále pokračuje tak, že „[t]restněprávní doktrína uvádí, že souběh »je dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce neodsouzení« (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné a přepracované vydání. C. H. Beck, Praha, 2004, str. 26).“ Současně je v citovaném rozsudku uvedeno, že pro potrestání souběhu není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale je nezbytné použití absorpční zásady, pakliže zde existují sbíhající se správní delikty (nyní přestupky).

144.     Úřad tedy posoudil, zda přestupek, za nějž je obviněnému ukládána pokuta, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného, resp. zda se obviněný nedopustil projednávaného přestupku dříve, než bylo vydáno rozhodnutí, jímž mu byla uložena pokuta za spáchání jiného přestupku.

145.     Úřad konstatuje, že neshledal, že by se obviněný dopustil jiného přestupku, který by byl s právě projednávaným přestupkem v souběhu.

146.     V této souvislosti Úřad poznamenává, že pokuta uložená obviněnému za nedodržení postupu stanoveného zákonem má mj. splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a především funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Má-li pokuta tyto funkce splnit, je zřejmé, že musí být natolik intenzivní, aby byla zadavatelem pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu, tj. sankce za protiprávní jednání. Výše sankčního postihu proto byla Úřadem stanovena i tak, aby nedošlo k bagatelizaci následků přestupku. Závěrem tedy Úřad k výši pokuty konstatuje, že uložená pokuta naplňuje dostatečně obě shora zmíněné funkce, aniž by se zároveň jednalo o pokutu likvidační.

147.     K tvrzení obviněného, že by sankce za totožný skutek měly být posuzovány souhrnně (tj. sankce ve formě vrácení dotace a sankce ve formě pokuty uložené Úřadem) Úřad uvádí následující. Obviněný (byť ne zcela explicitně) naráží na porušení zásady ne bis in idem, neboť se domnívá, že vrácení dotace představuje uložení téže povinnosti jako je uložení pokuty ve smyslu § 268 odst. 2 a odst. 3 zákona. V této souvislosti Úřad odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 10/2017 ze dne 14. 6. 2018, v němž soud posuzoval obdobnou situaci, konkrétně situaci, kdy zadavateli byla za porušení zákona krácena poskytnutá dotace a následně mu byla za totéž porušení zákona Úřadem uložena pokuta v řízení o přestupku, resp. o správním deliktu. Krajský soud v citovaném rozsudku uvedl následující: »Pro aplikaci zásady ne bis in idem je – jednoduše řešeno – podstatná totožnost skutkového jednání a povaha vedených řízení pro totožný skutek. V případě, že se obě „obvinění“ (vedoucí ke krácení dotace a k sankci uložené žalovaným) vztahují ke shodnému skutkovému ději (skutek de facto), je dále významné, zda žalobce jedním jednáním (skutek de facto) ohrozil či porušil více chráněných zájmů a tím se dopustil dvou samostatných skutků de iure (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2014, č. j. 6 As 106/2014-25). Dopustil-li se žalobce jedním jednáním (jedním skutkem de facto, který spočíval v uzavření dohody o narovnání) dvou samostatných skutků de iure, není porušením zásady ne bis in idem, jestliže mu byla zkrácena dotace a zároveň byla se ze strany žalovaného uložena sankce z důvodu porušení ZVZ.

O dva rozdílné skutky de iure se totiž v nyní posuzované věci jedná. Porušení pravidel stanovených v ZVZ se může projevit v rozhodnutí žalovaného (mimo jiné) o spáchání správního deliktu (§ 120 ZVZ). Vedle toho (mimo jiné) má poskytovatel dotace oprávnění plynoucí z § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, podle něhož nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se důvodně, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta. Chráněným zájmem u krácení dotace je ochrana veřejných rozpočtů – typicky státního rozpočtu či prostředků poskytnutých z Evropské unie, tedy rozpočtu unijního – a jejich řádné využití k předem stanovenému účelu v souladu s právními předpisy a podmínkami stanovenými poskytovatelem dotace. Chráněným zájmem z pohledu ZVZ je zájem na dodržování závazných pravidel zadávacích řízení, resp. postupu zadavatelů v souvislosti se zadávacími řízeními, směřujících k respektování zásad vyjádřených v § 6 ZVZ. Krácení dotace a sankce uložená žalovaným se tedy vztahují ke dvěma rozdílným skutkům de iure a zásada zákazu dvojího trestání v téže věci se neuplatní.

Dovozovat, že by žalobce mohl být potrestán dvakrát za totéž, jak v nyní posuzované věci argumentuje, nelze i z toho důvodu, že dokonce ani porušení rozpočtové kázně není deliktem a stejně tak uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně není trestní sankcí (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31.3.2015, č.j. 5 As 95/2014-46); cíl odvodu za porušení rozpočtové kázně, který je peněžitým plněním, jenž je příjmem veřejného rozpočtu, je jiný než cíl trestní sankce; cílem odvodu (na základě rozhodnutí správce daně) je navrátit zpět do veřejného rozpočtu prostředky, které nebyly využity v souladu s podmínkami, které poskytovatel pro čerpání těchto prostředků stanovil, cílem pokuty za správní delikt spáchaný porušením ZVZ (na základě rozhodnutí žalovaného) je skutečné „potrestání“ pachatele. Tím méně může být za „potrestání“ pachatele pokládáno krácení dotace, jak jím žalobce argumentuje v nyní posuzované věci.«

148.     Úřad dodává, že citovaný rozsudek Krajského soudu v Brně byl potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 225/2018-37 ze dne 27. 8. 2020. Současně Úřad uvádí, že ačkoliv se v případě, jehož se citovaný rozsudek týká, jednalo o krácení poskytnuté dotace (tj. nevyplacení dotace v plném rozsahu) a nikoliv o vrácení (již vyplacené) dotace, jsou závěry plynoucí z citovaného rozsudku plně aplikovatelné i na nyní šetřený případ. Úřad tedy s odkazem na citovanou judikaturu konstatuje, že k porušení zásady ne bis in idem nedochází, neboť vrácení dotace nelze považovat za sankci.

149.     Úřad posoudil postup obviněného ze všech hledisek a s ohledem na výše uvedené rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

150.     Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj – pracoviště Brno zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754-17721621/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.

K výroku III. rozhodnutí – náklady řízení

151.     Podle § 93 odst. 1 písm. i) zákona o přestupcích se ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, kromě náležitostí podle správního řádu uvede výrok o náhradě nákladů řízení.

152.     Podle § 95 odst. 1 zákona o přestupcích správní orgán uloží obviněnému, který byl uznán vinným, povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou. Pokud bylo rozhodnutí o přestupku zrušeno jiným orgánem veřejné moci a tato skutečnost má za následek nesplnění podmínek pro uložení náhrady nákladů řízení, správní orgán nahrazené náklady vrátí.

153.     Vzhledem k tomu, že zákon o přestupcích v současné době náklady řízení blíže neupravuje, musel správní orgán vycházet z obecného právního předpisu, kterým je správní řád.

154.     Podle § 79 odst. 5 správního řádu uloží správní orgán povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Podle citovaného ustanovení správního řádu výši paušální částky nákladů řízení stanoví prováděcí právní předpis. Tímto předpisem je vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“), která v § 6 odst. 1 stanoví, že paušální částka nákladů správního řízení, které účastník vyvolal porušením své právní povinnosti, činí 1 000 Kč.

155.     Jelikož v daném případě Úřad zahájil řízení o přestupku z moci úřední, neboť dospěl k závěru, že se obviněný dopustil přestupku, je zřejmé, že řízení bylo vyvoláno porušením právní povinnosti obviněného, a Úřad je tedy povinen obviněnému uložit náhradu nákladů řízení ve výši stanovené vyhláškou. Z toho důvodu Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku III. tohoto rozhodnutí.

156.     Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 19-24825621/0710, variabilní symbol 2022000511. 

 

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu se podle § 261 odst. 1 písm. b) zákona zasílají Úřadu výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem.

 

otisk úředního razítka

 

 

Mgr. Markéta Dlouhá

místopředsedkyně

 

 

 

 

 

 

 

Obdrží

obec Kuželov, Kuželov 125, 696 73 Kuželov

 

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy