číslo jednací: R0139/2019/VZ-27489/2019/321/HBa

Instance II.
Věc Zajištění provozu, servis, revize a PCO stávajících systémů technické ochrany objektů VZP ČR
Účastníci
  1. Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky
Typ správního řízení Veřejná zakázka
Typ rozhodnutí rozhodnutí zrušeno, řízení zastaveno
Rok 2019
Datum nabytí právní moci 8. 10. 2019
Dokumenty file icon 2019_R0139.pdf 365 KB

Č. j.:ÚOHS-R0139/2019/VZ-27489/2019/321/HBa

 

Brno 8. října 2019

 

 

V řízení o rozkladu ze dne 31. 7. 2019 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 1. 8. 2019, jenž byl podán obviněným –

 

  • Všeobecnou zdravotní pojišťovnou České republiky, IČO 41197518, se sídlem Orlická 2020/4, 130 00 Praha 3,

 

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0211/2019/VZ-19730/2019/523/JŠi ze dne 18. 7. 2019, vydanému ve věci možného spáchání přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, při zadávání veřejné zakázky „Zajištění provozu, servis, revize a PCO stávajících systémů technické ochrany objektů VZP ČR“ v jednacím řízení bez uveřejnění na základě výzvy k jednání ze dne 2. 3. 2015, přičemž oznámení o zadání bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 22. 10. 2015 pod ev. č. 488629 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. 10. 2015 pod ev. č. 2015/S 207-376367,

 

jsem podle § § 152 odst. 6 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 90 odst. 1 písm. a) téhož zákona ve spojení s § 117a písm. f) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění účinném před nabytím účinnosti zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, z důvodu dle § 121 odst. 1 zákona č. zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění účinném ke dni 17. 9. 2015, na základě návrhu rozkladové komise jmenované podle § 152 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, takto:

 

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0211/2019/VZ-19730/2019/523/JŠi ze dne 18. 7. 2019

 

r u š í m

 

a správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0211/2019/ZV zahájené z moci úřední ve věci možného spáchání přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, spočívajícího v tom, že výše uvedený obviněný při zadávání veřejné zakázky „Zajištění provozu, servis, revize a PCO stávajících systémů technické ochrany objektů VZP ČR“ v jednacím řízení bez uveřejnění na základě výzvy k jednání ze dne 2. 3. 2015, přičemž oznámení o zadání bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 22. 10. 2015 pod ev. č. 488629 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. 10. 2015 pod ev. č. 2015/S 207-376367, nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 citovaného zákona, když předmětnou veřejnou zakázku s odkazem na technické důvody a důvod ochrany výhradních práv zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) citovaného zákona, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a obviněný uzavřel dne 17. 9. 2015 s jmenovaným vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku,

 

z a s t a v u j i,

 

neboť dle § 117a písm. f) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů v řízení zahájeném z moci úřední nebyly zjištěny důvody pro uložení sankce podle § 120 téhož zákona.

Odůvodnění

I.               Řízení vedené před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle ustanovení § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon“[1]) k výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek, zahájil dne 28. 5. 2019 správní řízení o přestupku dle § 113 zákona ve spojení s § 78 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb. o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) ve věci možného spáchání přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona spočívajícího v tom, že zadavatel – Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, IČO 41197518, se sídlem Orlická 2020/4, 130 00 Praha 3 (dále jen „obviněný“) – při zadávání veřejné zakázky „Zajištění provozu, servis, revize a PCO stávajících systémů technické ochrany objektů VZP ČR“ v jednacím řízení bez uveřejnění na základě výzvy k jednání ze dne 2. 3. 2015, přičemž oznámení o zadání bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 22. 10. 2015 pod ev. č. 488629 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. 10. 2015 pod ev. č. 2015/S 207-376367 (dále jen „veřejná zakázka“), nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 citovaného zákona, když předmětnou veřejnou zakázku s odkazem na technické důvody a důvod ochrany výhradních práv zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) citovaného zákona, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a obviněný uzavřel dne 17. 9. 2015 s vybraným uchazečem – společnost LENIA spol. s r. o., IČO 41186176, se sídlem Záhořanského 2008/5, 120 00 Praha 2 (dále jen „vybraný uchazeč“) – smlouvu na veřejnou zakázku.

II.             Napadené rozhodnutí

2.             Dne 18. 7. 2019 vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0211/2019/VZ-19730/2019/523/JŠi (dále jen „napadené rozhodnutí“), jehož výrokem I konstatoval, že se obviněný dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když veřejnou zakázku s odkazem na technické důvody a důvod ochrany výhradních práv zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovení v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče vytvořil obviněný zaviněně v důsledku svého předchozího postupu při uzavírání smluv týkajících se předmětu plnění výše specifikované veřejné zakázky, tj. bezpečnostního systému budovaného na technologii HIRSCH, kdy obviněný uzavřel Smlouvu o servisu systému elektronické zabezpečovací signalizace ze dne 6. 12. 1993 a následně, i když se na základě účinnosti zákona č. 28/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, stal k 1. 6. 2000 veřejným zadavatelem, uzavřel v roce 2009 až 2010 celkem 14 smluv o dílo a Rámcovou smlouvu o dílo č. 2010-9985-00438 ze dne 25. 10. 2010, jimiž systém technické ochrany objektů dále budoval, čímž vytvořil a udržoval stav závislosti na konkrétním dodavateli, přičemž měl a mohl mít za to, že v budoucnu bude nutné do předmětu veřejné zakázky zasahovat, čímž vznikne potřeba následného plnění souvisejícího s předmětem veřejné zakázky, a zároveň obviněný neunesl důkazní břemeno ohledně tvrzené existence technických důvodů odůvodňujících použití jednacího řízení bez uveřejnění podle téhož ustanovení zákona, přičemž výše uvedený postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a obviněný uzavřel dne 17. 9. 2015 s vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku. Výrokem II Úřad obviněnému uložil dle § 120 odst. 2 písm. a) zákona pokutu ve výši 50 000 Kč.

3.             Napadené rozhodnutí odůvodnil Úřad tím, že obviněný neunesl důkazní břemeno ohledně technických příčin, v jejichž důsledku nelze využít jiný typ zadávacího řízení, a současně tím, že zadavatel si stav závislosti na vybraném uchazeči vytvořil a řadu let udržoval a budoval.

III.           Rozklad obviněného

4.             Napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 18. 7. 2019 a ten proti němu podal dne 1. 8. 2019 rozklad. Rozklad byl tak podán včas.

Námitky rozkladu

5.             Obviněný v rozkladu v prvé řadě namítá, že jako zadavatel vycházel ze znaleckých posudků, které si nechal zpracovat již před zahájením zadávacího řízení. Těmito posudky jsou doloženy technické důvody, pro které je nezbytné, aby bylo plnění uskutečněno jedním konkrétním dodavatelem. Plnění jinými subjekty by nemusela být se stávajícím systémem kompatibilní.

6.             Stran výtky, že si obviněný stav exkluzivity jediného dodavatele zavinil, obviněný namítá, že v době, kdy by mu bylo možno takové pochybení klást za vinu, ještě nebyl veřejným zadavatelem a dokonce ještě ani neexistoval zákon o zadávání veřejných zakázek č. 199/1994 Sb. Nyní nelze hovořit o zavinění zadavatele, nýbrž toliko o jeho nešikovnosti.

7.             Obviněný uvádí, že jeho současný postup je hospodárnější než postup, k němuž jej vede rozhodnutí Úřadu, neboť nahradit stávající systém novým by bylo nepoměrně ekonomicky náročnější než pokračovat v provozování toho stávajícího.

8.             Závěrem svého rozkladu namítá obviněný promlčení své odpovědnosti za případný přestupek, neboť Úřad se o zadávacím řízení na předmětnou veřejnou zakázku dozvěděl již z podnětu zadavatele v roce 2015. Pokud pak obviněný uzavřel na plnění veřejné zakázky smlouvu, kterou řádně publikoval, začala subjektivní promlčecí doba 3 let běžet dnem, kdy byla smlouva zveřejněna na profilu zadavatele dne 24. 9. 2015.

Závěr rozkladu

9.             Obviněný je přesvědčen, že se přestupku nedopustil, neboť postupoval v souladu se zákonem, což řádně prokázal.

IV.          Řízení o rozkladu

10.         Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb. správního řádu (dále jen „správní řád“) a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

11.         Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumal zákonnost a správnost napadeného rozhodnutí v plném rozsahu, stejně jako postup Úřadu, který předcházelo jeho vydání, a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.

12.         Jelikož jsem v průběhu tohoto řízení o rozkladu zjistil, že došlo k zániku odpovědnosti za  přestupek, dospěl jsem k závěru, že nastala skutečnost odůvodňující zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení řízení. V odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou dále uvedeny důvody, pro které jsem napadené rozhodnutí zrušil a správní řízení zastavil.

V.            K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení

13.         Dříve než pojednám o důvodech pro zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení, považuji za nutné předeslat, že se po přezkoumání napadeného rozhodnutí ztotožňuji s tím, jak Úřad v bodech 102 – 150 napadeného rozhodnutí posoudil oprávněnost použití jednacího řízení bez uveřejnění (dále jen „JŘBU“) v případě posuzované veřejné zakázky.

14.         Dle ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) zákona platí, že zadavatel může zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění rovněž tehdy, jestliže veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem.

15.         Obviněný v tomto případě staví své oprávnění zadat zakázku v JŘBU na technických důvodech a důvodech spočívajících v ochraně výhradních práv vybraného uchazeče.

16.         Technické důvody, které měly vést k zadání veřejné zakázky v JŘBU, prokazuje obviněný dvěma znaleckými posudky (ty jsou podrobně citovány v bodech 94 a násl. napadeného rozhodnutí a dále v bodech 126 a násl. napadeného rozhodnutí). Ani jeden z těchto posudků však nevylučuje možnost provedení zakázky jiným dodavatelem. Žádný z posudků nepopírá, že by bylo možné plnění získat i od třetí strany. Mimoto z žádného z obou posudků nejsou patrné žádné konkrétní technické důvody, které by byly překážkou změny dodavatele. Neurčitě uváděné technické obtíže či zvýšená ekonomická a technická náročnost změny dodavatele takovými konkrétními důvody nejsou.

17.         Co se týká existence výhradních práv vybraného uchazeče, ty napadené rozhodnutí zcela nepopírá. Zabývá se však správně tím, do jaké míry obviněný svým jednáním takovou situaci zapříčinil. V této souvislosti nelze přehlédnout, že zatímco první smlouvu o servisu systému elektronické zabezpečovací signalizace uzavřel obviněný již v roce 1993, tedy v době, kdy zákon o zadávání veřejných zakázek ještě neexistoval, řadu dalších smluv uzavřel v letech 2009 a 2010 a rámcovou smlouvu o dílo č. 2010-9985-00438 uzavřel dne 25. 10. 2010, tedy v době, kdy již veřejným zadavatelem byl. Všemi těmito smlouvami pak dále stav závislosti udržoval a prohluboval a v roce 2010 mu již muselo být na základě zkušenosti zřejmé, že v budoucnosti bude třeba zajistit provoz a servis bezpečnostního systému dalšími veřejnými zakázkami.

18.         V této souvislosti nemohu přisvědčit námitce zadavatele, že jeho postup byl hospodárnější, resp. tato námitka sama o sobě neobstojí a obviněný hospodárnější postup navíc předloženými znaleckými posudky ani jinými důkazy nedokládá.

19.         Ze všeho uvedeného uzavírám, že obviněný nebyl oprávněn zadat veřejnou zakázku v JŘBU.

20.         Zadavatel se ve svém rozkladu dále dovolává toho, že jeho odpovědnost za přestupek již zanikla, neboť uplynulo déle než 3 roky od doby, kdy se Úřad o přestupku dozvěděl. Navazuje na to, že již 29. 5. 2015 doručil Úřadu své podání nazvané „Návrh na přezkoumání úkonů Zadavatele (Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky) ve věci nadlimitní veřejné zakázky „Zajištění provozu, servis, revize a PCO systémů technické ochrany objektů VZP ČR“.

21.         V tomto podání popsal obviněný svůj postup v nyní přezkoumávaném zadávacím řízení a v závěru uvedl, že podává tento svůj podnět proto, že se objevily pochybnosti, zda jsou naplněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona pro využití JŘBU. Žádá, aby bylo „postaveno najisto, že se zadavatel svým postupem nedopustil spáchání správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ, kdy by nedodržel postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky či případně její části, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky“. V tomto duchu se nicméně nejednalo o obecný přezkum zadávací dokumentace, neboť obviněný konkrétně specifikoval problematický aspekt svého postupu, načež se mu dostalo rovněž zcela konkrétní odpovědi Úřadu (k tomu viz dále).

22.         K tomuto podnětu předložil obviněný oba znalecké posudky, které nyní figurují i ve správním řízení (viz bod 94 a násl. napadeného rozhodnutí). Na výzvu Úřadu později předložil i dokumentaci o veřejné zakázce.

23.         Úřad obviněnému přípisem ze dne 15. 7. 2015 č. j. ÚOHS-P0610/2015/VZ-18118/2015/552/VDy sdělil, že „po prošetření v podnětu uváděných skutečností nebylo zjištěno, že byste se dopustili některého ze správních deliktů stanovených v § 120 odst. 1 zákona. Úřad však do budoucna nevylučuje možnost následného přezkoumání postupu zadavatele, např. vyjdou-li najevo nové skutečnosti“.

24.         Zadavatel následně dne 17. 9. 2015 završil zadávací řízení uzavřením smlouvy na plnění veřejné zakázky a smlouvu dne 24. 9. 2015 zveřejnil na profilu zadavatele. Dle názoru zadavatele se Úřad o uzavření smlouvy mohl a měl dnem jejího zveřejnění dozvědět a dle názoru obviněného subjektivní tříletá lhůta pro zánik odpovědnosti za spáchání přestupku uběhla již v září 2018.

25.         Námitce promlčení, resp. prekluze odpovědnosti za přestupek nemohu z dále uvedených důvodů přisvědčit.

26.         Dle § 121 odst. 3 zákona platí, že odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán.

27.         Předmětný přestupek byl dokonán dnem uzavření smlouvy na veřejnou zakázku (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 9. 2005, sp. zn. 31 Ca 95/2004, jehož závěry jsou aplikovatelné i pro potřeby zákona) a dnem následujícím začíná běžet objektivní prekluzivní lhůta ve smyslu § 121 odst. 3 zákona. Úřad se z podání zadavatele sice dozvěděl o probíhajícím zadávacím řízení, nicméně pak již nesledoval jeho další průběh – a takovou povinnost ani neměl (viz níže), pročež se nedozvěděl ani o tom, že byla uzavřena smlouvy – a tedy, že byl spáchán přestupek.

28.         Běh subjektivní lhůty nemůže začít před začátkem lhůty objektivní, jinými slovy subjektivní lhůta se musí vždy nacházet uvnitř objektivní lhůty. Z logiky věci platí, že se Úřad může o spáchání přestupku dozvědět až poté, co k jeho spáchání skutečně dojde. Rozhodující pro běh subjektivní lhůty je okamžik, kdy se Úřad o dokonání přestupku, tedy o uzavření smlouvy dozvěděl. Tento okamžik prokazatelně nastal 5. 4. 2019, kdy Úřad obdržel podnět žádající přezkum zákonnosti zadání veřejné zakázky v JŘBU.

29.         Zahájil-li Úřad správní řízení o přestupku dne 28. 5. 2019, zahájil jej v rámci objektivní i subjektivní prekluzivní lhůty. Odpovědnost za přestupek k tomuto dni tedy ve smyslu § 121 odst. 3 zákona nezanikla. 

30.         K uvedenému dodávám, že Úřad není povinen – a takový postup by byl vysoce nehospodárný - sledovat zákonnost dalšího postupu zadavatelů v zadávacích řízeních, která byla ve svých dílčích stádiích podrobena jeho přezkumu. Jak vyslovil Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 25. 10. 2019 č. j. 62 Af 121/2016-196, „bezvadnost zadavatelských praktik v reálném zadavatelském prostředí se nemusí vždy jevit průzračně a nezahájení řízení z moci úřední nemusí nutně znamenat neexistenci jakýchkoli pochyb žalovaného ohledně souladu postupu zadavatele se ZVZ. Skutečnost, že žalovaný k některým podnětům v minulosti – byť by to bylo za srovnatelného skutkového stavu ohledně zadávacích podmínek – nezahájil správní řízení z moci úřední, sama o sobě nemohla založit legitimní očekávání v tom směru, že nikdy v budoucnu žalovaný správní řízení pro podezření z porušení ZVZ z moci úřední nezahájí, ani v tom směru, že případné porušení ZVZ (ať už v řízení z moci úřední nebo v řízení návrhovém) nebude dovozeno.

31.         Od doby, kdy Úřad sdělil obviněnému, že v jeho postupu nespatřuje porušení zákona, nastal v chápání a posuzování JŘBU posun iniciovaný judiciální praxí (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 1 As 256/2015-95) a následovaný rozhodnutími Úřadu (např. rozhodnutí Úřadu ze dne 1. 9. 2017, č. j. ÚOHS-S0272/2017/VZ-25544/2017/531/ESt, které bylo následně potvrzeno předsedou Úřadu rozhodnutím ze dne 14. 12. 2017, č. j. ÚOHS-R0153/2017/VZ-36539/2017/322/JSu; nebo rozhodnutí Úřadu ze dne 25. 9. 2017, č. j. ÚOHS-S0275/2017/VZ-27845/2017/512/VZe, které bylo potvrzeno předsedou Úřadu rozhodnutím ze dne 14. 12. 2017, č. j. ÚOHS-R0176/2017/VZ-36556/2017/322/KTr). Z tohoto důvodu bylo správní řízení – zcela v souladu s posunem v rozhodovací praxi – zahájeno.

32.         V tomto konkrétním případě však nelze přehlédnout okolnosti popsané v bodech 20 – 24 tohoto rozhodnutí, byť z jiných důvodů, než které dovozuje obviněný.

33.         Ústavní soud v řadě svých nálezů, např. nález sp. zn. I. ÚS 17/16, ze dne 4. 9. 2018, v němž Ústavní soud uvedl, že „setrvale vychází z toho, že podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky) je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o rozhodování orgánů moci zákonodárné, výkonné či soudní, je jedním ze základních atributů právního státu. Princip dobré víry pak působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci [nálezy sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003 (N 117/31 SbNU 57), I. ÚS 163/02 ze dne 9. 11. 2004 (N 169/35 SbNU 289), II. ÚS 2742/07 ze dne 10. 7. 2008 (N 130/50 SbNU 139)].

Je proto stěží akceptovatelné, pokud orgán veřejné moci při výkonu veřejné moci autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby následně konstatoval, že je třeba jej pro zjištěná pochybení odstranit či uplatnit jiné negativní následky [nálezy I. ÚS 544/06 ze dne 3. 12. 2007 (N 217/47 SbNU 855) a IV. ÚS 298/09 ze dne 1. 3. 2010 (N 35/56 SbNU 391)]. Tyto závěry platí i pro uplatňování dozorčích procesních prostředků ochrany objektivního práva.

V případech čistě vertikálních vztahů, v nichž byly nezákonným rozhodnutím založeny oprávnění nebo výhoda jednotlivce oproti stavu, který měl podle objektivního práva nastat, avšak který v důsledku nezákonnosti nenastal, je nutno důvěru v akty veřejné moci a právní jistotu nabytí práv pokládat za zásadní a ustoupit od její ochrany pouze za situace ohrožení vskutku závažného veřejného zájmu. Je totiž věcí státu, aby ve správních řízeních, která vede, nechyboval, a pokud k tomu přeci jenom dojde, aby zásadně nesl následky svých pochybení. Nezbytnost ochrany důvěry v akty veřejné moci a z nich nabytých práv však může být oslabena tam, kde není dána dobrá víra v jejich správnost či zákonnost. Platí přitom, že dobrá víra se předpokládá a je na veřejné moci, aby její existenci vyvrátila.

34.         Ústavní soud tedy ve svém rozhodování akcentuje princip ochrany dobré víry účastníka správního řízení ve správnost aktů veřejné správy (dále lze odkázat i na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. II. ÚS 216/18). Tato ochrana je zásadní a ustupuje do pozadí pouze v případech, kdy by byl na její úkor ohrožen vážný veřejný zájem.

35.         Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2013, č. j. 1 As 188/2012-30 „dysfunkce veřejné moci naopak může s ohledem na individuální okolnosti případu představovat exkulpační či liberační důvod v oblasti správněprávní odpovědnosti, pokud se takové selhání podstatnou měrou podílelo na vzniku formálně protiprávního jednání jednotlivce nebo protiprávního stavu (čl. 1 odst. 1 Ústavy z něho vyplývající požadavek právní jistoty).“ V odkazované věci se jednalo o případ, kdy státní moc svojí vlastní protiprávní činností utvrzovala žalobkyni v jejím přesvědčení, že chová zvláště chráněné živočichy v zajetí v souladu se zákonem, tedy že je držitelkou potřebné výjimky ze zákazů u zvláště chráněných živočichů, a následně ji poté, co konečně důkladně zjistila skutkový stav věci, sankcionovala za to, že chovala zvláště chráněné živočichy bez povolení. Nejvyšší soud dále v rozsudku konstatoval, že „[r]ozhodnutí o uložení pokuty, včetně rozhodnutí stěžovatele o odvolání, narušuje princip důvěry jednotlivce v rozhodovací činnost státu, jeho akty a postup vůči adresátům státní moci [srov. nález ze dne 11. 5. 2005 sp. zn. II. ÚS 487/03 (N 103/37 SbNU 383)]. Z ústavněprávních hledisek je stěží akceptovatelné, pokud státní orgán při výkonu veřejné moci autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby následně jednotlivce sankcionoval za to, že tyto skutečnosti mocensky aprobované státem v předchozím aktu jsou nesprávné [viz nález ze dne 3. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 544/06 (N 217/47 SbNU 855), dále též nález ze dne 10. 7. 2008, sp. zn. II. ÚS 2742/07 (N 130/50 SbNU 139)].“

36.         V posuzované věci měl obviněný pochybnosti o správnosti svého postupu a v jejich důsledku se obrátil na Úřad se žádostí o jeho přezkum. Jak je zřejmé ze spisu sp. zn. ÚOHS-P0610/2015/VZ, který byl k žádosti obviněného veden, ve věci byly shromážděny prakticky tytéž podklady, které se staly podklady napadeného rozhodnutí. Na základě těchto podkladů, informoval Úřad dne 15. 7. 2015 obviněného, že v jeho postupu nespatřuje pochybení. Do budoucna pak nevyloučil možnost přezkumu postupu zadavatele, např. „vyjdou-li najevo nové skutečnosti“. O několik let později, nicméně za nezměněného skutkového stavu (s výhradou uzavření smlouvy na veřejnou zakázku), zahájil Úřad s obviněným správní řízení a shledal obviněného vinným z přestupku spočívajícího v jednání, které Úřad svým sdělením v červenci 2015 aproboval.

37.         Dle § 121 odst. 1 zákona platí, že právnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila. To, zda došlo k naplnění liberačního důvodu, bude úzce navázáno na konkrétní okolnosti posuzovaných případů, pročež lze jen obtížně definovat obecně platná východiska. Nicméně, komentářová literatura „veškeré úsilí“ chápe tak, že jde o „veškeré možné a po zadavateli objektivně očekávatelné úsilí zaměřené k odstranění hrozícího nebo vzniklého protiprávního stavu“ (srov. Macek I., Derková, R., Bartoň, D., Košťál, K., Marečková, E., Zatloukal, P.: Zákon o zadávání veřejných zakázek. Praktický komentář s judikaturou. Praha: Leges, 2017, s. 808).

38.         Jak již bylo uvedeno výše, obviněný svůj konkrétní postup učinil předmětem posouzení ze strany Úřadu, což lze v tomto konkrétním případě považovat za nejzazší úsilí, které směřuje k tomu, aby obviněný předešel postupu, který by mohl být v rozporu se zákonem. V rámci toho poskytl obviněný Úřadu veškerou součinnost a rovněž s uzavřením smlouvy vyčkal až do okamžiku, kdy bude mít názor dohledové autority na to, zda je zamýšlený postup v souladu se zákonem, či nikoliv.

39.         Na tomto místě považuji za nutné zdůraznit, že rozhodující pro posouzení dobré víry a snahy obviněného je charakter dotazu obviněného a vyjádření Úřadu z roku 2015. Obviněný se ve svém podnětu soustředil na konkrétní otázku naplnění podmínek pro použití JŘBU a na tuto konkrétní otázku odpovídalo vyjádření Úřadu. Dobrá víra založená vyjádřením Úřadu by obviněnému nesvědčila, pokud by se vyjádření Úřadu sice týkalo stejného zadávacího řízení, avšak řešená otázka by byla jiná, či v případě, že by obviněný požadoval např. obecné pojednání o zákonnosti svých zadávacích podmínek.

40.         Rovněž považuji za nezbytné zopakovat, že v roce 2015, kdy se Úřad zabýval podnětem obviněného, bylo poskytnuté vyjádření zcela konformní s tehdejší rozhodovací praxí. Úřadu tedy nelze přičítat k tíži fakt, že v rozhodovací praxi posléze nastal radikální posun daný posunem právního názoru správních soudů, který vedl následně k tomu, že bylo proti obviněnému zahájeno správní řízení o přestupku. S ohledem na to, že obviněný postupoval v dobré víře ve stanovisko Úřadu, nelze obviněného nyní činit odpovědným za přestupek definovaný v souladu s judikaturou soudů pozdější, než je posuzované jednání, neboť tím by šel judikaturní posun v právním chápání podmínek JŘBU k tíži obviněného.  

41.         Jsem si vědom toho, že posuzovaný případ je hraniční, neboť účastníku řízení by svědčila především dobrá víra ve správnost rozhodnutí, a v posuzované věci bylo Úřadem v roce 2015 vydáno toliko stanovisko. I to však mělo pro další postup obviněného zásadní význam.

42.         V posuzovaném případě tak obviněný učinil preventivní opatření směřující k odvrácení spáchání přestupku a postupoval v dobré víře v dobrozdání Úřadu, které obdržel. V tomto konkrétním případě tedy shledávám, že obviněnému svědčí liberační důvod ve smyslu citovaného ustanovení § 121 odst. 1 zákona a neplatí tak, že by obviněný byl odpovědný za přestupek, který je definován ve výroku I napadeného rozhodnutí. Za daných okolností tak nelze uložit sankci za tvrzený přestupek, pročež nastal důvod pro zastavení správního řízení, jak jej předpokládá § 117a písm. f) zákona.

43.         Dle § 152 odst. 5 správního řádu pro řízení o rozkladu platí ustanovení správního řádu o odvolání, pokud to nevylučuje povaha věci. Podle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu odvolací orgán napadené rozhodnutí zruší a správní řízení ve věci zastaví. Dle komentářové literatury se uvedený postup uplatní právě i na situace, kdy odvolací orgán dospěje k závěru, že obviněný, který byl prvostupňovým rozhodnutím shledán vinným ze spáchání přestupku, jej ve skutečnosti nespáchal (srov. Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 503). Jelikož z výše uvedeného plyne, že obviněný za tvrzený přestupek neodpovídá, jsou dány důvody pro postup dle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu, tedy zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení.

VI.          Závěr

44.         Během plného přezkumu napadeného rozhodnutí ve smyslu § 98 odst. 1 zákona o přestupcích jsem shledal, že odpovědnost obviněného za přestupek není dána, a není tedy důvod pro uložení sankce podle § 120 zákona a správní řízení musí být zastaveno dle § 117a písm. f) zákona.

45.         Zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k dalšímu řízení by s ohledem na tento právní názor nevedlo k jinému závěru, než jakým je zastavení správního řízení. Z uvedených důvodů jsem proto napadené rozhodnutí zrušil a správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0211/2019/VZ zastavil.

 

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.

 

 

otisk úředního razítka

 

 

 

 

 

 

 

Ing. Petr Rafaj

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

 

 

 

 

 

 

 

 

Obdrží:

Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, Orlická 2020/4, 130 00 Praha 3

 

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy



[1]Pokud je v rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se hmotněprávně o znění zákona účinného v době spáchání přestupku ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o přestupcích. Procesněprávně se jedná o znění zákona č. 137/2006 Sb. účinného přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek ve smyslu přechodných ustanovení dle § 274 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. 

vyhledávání ve sbírkách rozhodnutí

cs | en
+420 542 167 111 · posta@uohs.cz