Rozhodnutí: R0218/2018/VZ-05542/2019/322/JSu

zrušeno na základě rozhodnutí soudu

Instance II.
Věc Smlouva o dodávce a poskytování komplexních služeb provozu SEM
Účastníci
  1. Česká republika – Ministerstvo dopravy
  2. Kapsch Telematic Services spol. s r.o.
  3. CzechToll s.r.o.
  4. SkyToll, a.s.
Typ správního řízení Veřejná zakázka
Typ rozhodnutí rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno
Rok 2018
Datum nabytí právní moci 25. 2. 2019
Související rozhodnutí S0386/2018/VZ-36739/2018/521/OPi
R0218/2018/VZ-05542/2019/322/JSu
Dokumenty file icon dokument ke stažení 497 KB

Č. j.:ÚOHS-R0218/2018/VZ-05542/2019/322/JSu

 

Brno: 25. února 2019

 

 

Ve správním řízení o rozkladu ze dne 18. 12. 2018 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne navrhovatelem –

  • Kapsch Telematic Services spol. s r.o., IČO 27371531, se sídlem Ke Štvanici 656/3, 186 00 Praha 8, ve správním řízení zastoupeným na základě plné moci ze dne 2. 10. 2017 obchodní společností HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář, IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 10. 12. 2018, č. j. ÚOHS-S0386/2018/VZ-36739/2018/521/OPi vydanému ve správním řízení vedeném ve věci návrhu výše uvedeného navrhovatele ze dne 24. 9. 2018 na uložení zákazu plnění smlouvy s názvem „Smlouva o dodávce a poskytování komplexních služeb provozu SEM“, která byla uzavřena v zadávacím řízení na veřejnou zakázku s názvem „Systém elektronického mýtného“ zadávanou v jednacím řízení s uveřejněním, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 15. 6. 2017 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 19. 6. 2017 pod ev. č. zakázky Z2017-015974, ve znění opravy uveřejněné dne 4. 8. 2017, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 20. 6. 2017 pod ev. č. 2017/S 116-233591, ve znění dodatečných informací uveřejněných dne 4. 8. 2017 pod ev. č. 2017/S 148-307119, jehož dalšími účastníky jsou strany smlouvy -

  • Česká republika – Ministerstvo dopravy, IČO 66003008, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1,
  • obchodní společnost CzechToll, s.r.o., IČO 06315160, se sídlem Evropská 2690/17, 160 00 Praha 6, ve správním řízení zastoupena na základě plné moci ze dne 2. 10. 2017 Mgr. Robertem Klenkou, advokátek, ev. č. ČAK 10482, BBH, advokátní kancelář, s.r.o., IČO 26143119, se sídlem Klimentská 1207/10, 110 00 Praha 1 a obchodní společnost SkyToll, a.s., IČO 44500734, se sídlem Westend Square, Lamačská cesta 3/A, 841 04 Bratislava, Slovenská republika, ve správním řízení zastoupena na základě plné moci ze dne 1. 10. 2018 Mgr. Robertem Klenkou, advokátem, ev. č. ČAK 10482, BBH, advokátní kancelář, s.r.o., IČO 26143119, se sídlem Klimentská 1207/10, 110 00 Praha 1,

jsem podle § 152 odst. 6 písm. b) ve spojení s 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

 

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 10. 12. 2018, č. j. ÚOHS-S0386/2018/VZ-36739/2018/521/OPi

 

 p o t v r z u j i

 

a podaný rozklad

 

z a m í t á m.

 

Odůvodnění

I.               Zadávací řízení a správní řízení vedené před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1.             Zadavatel – Česká republika – Ministerstvo dopravy, IČO 66003008, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1 (dále jako „zadavatel“) – zahájil dne 15. 6. 2017 odesláním o zahájení zadávacího řízení k uveřejnění jednací řízení s uveřejněním ve smyslu § 61 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon[1]), za účelem zadání veřejné zakázky s názvem „Systém elektronického mýtného“, přičemž oznámení o zahájení zadávacího řízení bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 19. 6. 2017 pod ev. č. zakázky Z2017-015974, ve znění opravy uveřejněné dne 4. 8. 2017, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 20. 6. 2017 pod ev. č. 2017/S 116-233591, ve znění dodatečných informací uveřejněných dne 4. 8. 2017 pod ev. č. 2017/S 148-307119 (dále jako „veřejná zakázka“).

 

2.             Předmětem plnění veřejné zakázky bylo dle oznámení o zahájení zadávacího řízení

a) vybudování systému elektronického mýtného (SEM), tj. buď (i) převzetí stávajícího elektronického systému výkonového zpoplatnění pozemních komunikací (ESVZ) nebo jeho částí a vybudování SEM za použití těchto částí ESVZ, nebo (ii) vybudování zcela nového SEM,

b) poskytování komplexních služeb spojených s provozem SEM,

c) poskytování dalších souvisejících dodávek a služeb a

d) poskytování služeb souvisejících s ukončením provozu SEM.

Detailní specifikace předmětu plnění veřejné zakázky a technických podmínek je uvedena v přílohách zadávací dokumentace, zejména v příloze č. 1 – Technické podmínky.

3.             Předpokládaná hodnota veřejné zakázky činila 28 840 000 000,- Kč bez DPH.

4.             Přípisem ze dne 10. 4. 2018 zadavatel oznámil účastníkům zadávacího řízení, že vybraným dodavatelem, jehož nabídka byla vybrána jako ekonomicky nejvhodnější, je „Společnost CzechToll a SkyToll“, která vznikla na základě „Smlouvy o společnosti“ ze dne 23. 8. 2017 uzavřené mezi obchodními společnostmi CzechToll s.r.o., IČO 06315160, se sídlem Evropská 2690/17, 160 00 Praha 6, ve správním řízení zastoupena na základě plné moci ze dne 2. 10. 2017 Mgr. Robertem Klenkou, advokátem, ev. č. ČAK 10482, BBH, advokátní kancelář, s.r.o., IČO 26143119, se sídlem Klimentská 1207/10, 110 00 Praha 1, a SkyToll, a. s., IČO 44500734, se sídlem Westend Square, Lamačská cesta 3/A, 841 04 Bratislava, Slovenská republika, ve správním řízení zastoupena na základě plné moci ze dne 1. 10. 2018 Mgr. Robertem Klenkou, advokátem, ev. č. ČAK 10482, BBH, advokátní kancelář, s.r.o., IČO 26143119, se sídlem Klimentská 1207/10, 110 00 Praha 1 (dále jako „společnosti CzechToll a SkyToll“ nebo „vybraný dodavatel“).

5.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jako „Úřad“) příslušný podle § 248 k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání podlimitní a nadlimitní veřejné zakázky, včetně koncese s výjimkou koncesí malého rozsahu podle § 178 zákona zahájil dne 11. 10. 2017 správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ ve věci přezkumu postupu zadavatele při zadávání veřejné zakázky. K zahájení správního řízení došlo doručením přípisu z téhož dne, č. j. ÚOHS-S0406/2017/VZ-29597/2017/521/OPi, jehož obsahem bylo oznámení o zahájení správního řízení, zadavateli. Posléze došlo na základě návrhů navrhovatele k zahájení správních řízení sp. zn. ÚOHS-S0429/2017/VZ, ÚOHS-S0504/2017/VZ, ÚOHS-S0016/2018/VZ a ÚOHS-S0092/2018/VZ.

6.             Ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ nařídil Úřad rozhodnutím ze dne 23. 11. 2017, č. j. ÚOHS-S0406/2017/VZ-34610/2017/521/OPi až do pravomocného skončení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ předběžné opatření spočívající v zákazu uzavřít na předmět plnění veřejné zakázky smlouvu, který byl adresován zadavateli (dále jako „předběžné opatření“).

7.             Správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ bylo následně spojeno se správními řízeními sp. zn. ÚOHS-S0429/2017/VZ, ÚOHS-S0504/2017/VZ a ÚOHS-S0016/2018/VZ do společného řízení, v němž bylo dne 9. 5. 2018 vydáno společné rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017,0016/2018/VZ-13640/2018/521/OPi. Právě uvedené rozhodnutí bylo k rozkladu zadavatele zrušeno rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 23. 8. 2018, č. j. ÚOHS-R0093/2018/VZ-24506/2018/320/HBa,HSc,JSu a věc byla Úřadu vrácena k novému projednání. Během nového projednání došlo k připojení dalšího správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0092/2018/VZ. Z nového projednání věci vzešlo společné rozhodnutí Úřadu ze dne 20. 9. 2018, č. j. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017,0016,0092/2018/VZ-27589/2018/521/OPi (dále jako „prvostupňové rozhodnutí“). Výrokem I. prvostupňového rozhodnutí bylo společné řízení v části vymezené správním řízením sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ zastaveno, proti tomuto výroku byl dle poučení prvostupňového rozhodnutí oprávněn podat rozklad pouze zadavatel, který se téhož dne uvedeného práva vzdal.

8.             Dne 20. 9. 2018 uzavřel zadavatel se společnostmi CzechToll a SkyToll „Smlouvu o dodávce a poskytování komplexních služeb provozu SEM“ (dále jen „smlouva“).

9.             Dne 24. 9. 2018 podal navrhovatel – Kapsch Telematic Services spol. s r.o., IČO 27371531, se sídlem Ke Štvanici 656/3, 186 00 Praha 8, ve správním řízení zastoupena na základě plné moci ze dne 2. 10. 2017 společností HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář, IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1 (dále jako „navrhovatel“) – k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jako „Úřad“) příslušnému podle § 248 zákona k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání podlimitní a nadlimitní veřejné zakázky, včetně koncese s výjimkou koncesí malého rozsahu podle § 178, návrh z téhož dne na uložení zákazu plnění smlouvy (dále jako „návrh“) a s tím spojený návrh na nařízení předběžného opatření spočívajícího v zákazu plnění Smlouvy „do doby pravomocného skončení správního řízení zahájeného na návrh Navrhovatele na nařízení zákazu plnění Smlouvy před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže“.

II.             Napadené rozhodnutí

10.         Úřad ve věci vydal rozhodnutí ze dne 10. 12. 2018, č. j. ÚOHS-S0386/2018/VZ-36739/2018/521/OPi (dále jako „napadené rozhodnutí“), ve kterém zamítnul návrh navrhovatele na uložení zákazu plnění smlouvy podle § 265 písm. a) zákona, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.

11.         Své závěry Úřad opírá o skutečnost, že v rámci společného řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS S0406,0429,0504/2017,0016,0092/2018/VZ bylo předběžné opatření zakazující zadavateli uzavřít na předmět plnění veřejné zakázky smlouvu nařízeno toliko do pravomocného skončení správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S0406/2018/VZ. S ohledem na to, že jediným účastníkem uvedeného správního řízení byl zadavatel a tento se vzdal práva na podání rozkladu proti výroku I. prvostupňového rozhodnutí, nabyl tento výrok právní moci a tím došlo k pravomocnému skončení i správního řízení původně vedeného samostatně pod sp. zn. ÚOHS-S0406/2018/VZ. Tímto okamžikem tak pominuly právní účinky nařízeného předběžného opatření a zadavateli tak nic nebránilo uzavřít smlouvu na předmět plnění veřejné zakázky. Dle Úřadu tak nelze návrhu navrhovatele vyhovět, neboť k uzavření smlouvy nedošlo navzdory existujícímu zákazu takovou smlouvu uzavřít, čímž nebyla naplněna hypotéza § 264 odst. 1 zákona v návaznosti na § 254 odst. 1 téhož zákona pro uložení zákazu plnění smlouvy.

III.           Rozklad navrhovatele

12.         Dne 18. 12. 2018 obdržel Úřad rozklad navrhovatele z téhož dne proti napadenému rozhodnutí. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo navrhovateli doručeno dne 10. 12. 2018. Navrhovatel tak podal rozklad v zákonné lhůtě.

IV.          Námitky rozkladu

13.         Navrhovatel předně namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Dle navrhovatele se totiž Úřad zabýval toliko otázkou účastenství ve správních řízeních, což navrhovatel ani nerozporoval, a nevyjádřil se k meritu námitek navrhovatele, a sice že s ohledem na tuzemskou i unijní právní úpravu muselo předběžné opatření platit i v okamžiku uzavření smlouvy a muselo být vztaženo vůči celému předmětu vedeného společného řízení.

14.         Navrhovatel dále konstatuje, že napadené rozhodnutí je nezákonné a nesprávné. Navrhovatel zejména rozporuje závěry Úřadu učiněné ve vztahu k institutu společného řízení. Dle navrhovatele totiž spojením několika správních řízení do společného, tato dílčí řízení zanikají a je vedeno „nové“ společné správní řízení se všemi dopady, které tato skutečnost má, včetně přelivu procesních nástrojů. Podle navrhovatele totiž má společné řízení jeden předmět a právě za účelem zajištění tohoto předmětu je předběžné opatření nařízeno, pročež má být vztaženo na celé společné řízení. Dle navrhovatele je Úřad povinen všem částem společného řízení přiznat stejnou míru ochrany, což ovšem svým postupem neučinil, neboť jednu část společného řízení upřednostnil na úkor částí zbylých. Takový výklad předběžné opatření je dle navrhovatele nezákonný a nepřípustný.

15.         Navrhovatel v tomto smyslu také uvádí, že Úřad mu nezavdal během společného řízení jakoukoliv pochybnost o tom, že by předběžné opatření nemělo být vztaženo na celé společné řízení. Navrhovatel tu odkazuje zejména na procesní osud návrhů na nařízení předběžného opatření do „návrhové“ části společného řízení, kterým dle jeho názoru nebylo vyhověno právě z toho důvodu, že ve společném řízení již jedno předběžné opatření nařízeno bylo. Navrhovatel uvedené námitky uzavírá konstatováním, že Úřad nevyhodnotil otázku platnosti předběžné opatření správně, pročež by napadené rozhodnutí mělo být zrušeno.

16.         Navrhovatel dále poukazuje na to, že Úřad svým postupem porušuje vnitrostátní i unijní právní úpravu, jelikož nezajišťuje účinný přezkum postupu zadavatele během zadávání veřejné zakázky. V tomto smyslu navrhovatel poukazuje na rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, dle které má Úřad povinnost zajistit účel správního řízení po celou dobu jeho existence právě prostřednictvím předběžného opatření a to i když ze strany účastníků řízení není vznesen návrh na jeho nařízení.

17.         Navrhovatel dále rozporuje závěr Úřadu ohledně toho, zda nabyl výrok I. prvostupňového rozhodnutí právní moci, nebo nikoliv. Tu navrhovatel odkazuje na závěry vstupního odborného vyjádření ze dne 30. 10. 2018 (dále jako „odborné stanovisko“), dle kterých výrok I. nemohl nabýt právní moci, jelikož je existenčně závislý na výroku II. prvostupňového rozhodnutí, který nenabyl právní moci, neboť byl ze strany navrhovatele napaden rozkladem.

V.            Závěr rozkladu

18.         Navrhovatel pro výše uvedené navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.

VI.          Vyjádření účastníků řízení k rozkladu navrhovatele

19.         Dne 7. 1. 2019 obdržel Úřad vyjádření zadavatele k podanému rozkladu. Zadavatel ve svém vyjádření uvedl, že závěry Úřadu promítnuté do napadeného rozhodnutí plně korespondují s názorem zadavatele. Úřad dle názoru zadavatele zcela správně označil za stěžejní právní otázku to, zda předběžné opatření pozbylo účinků před uzavřením smlouvy a dále, že zcela přesně vyhodnotil relevantní ustanovení zákona, jejichž gramatický ani logický výklad nevzbuzuje žádné pochybnosti o úmyslu zákonodárce. Zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu podaný rozklad zamítnul.

20.         Téhož dne obdržel Úřad i vyjádření společností CzechToll a SkyToll. Dle uvedeného vyjádření není žádných pochyb o tom, že nařízení předběžné opatření v souladu s § 61 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „správní řád“), zaniklo před uzavřením smlouvy. Dle vybraného dodavatele tak neexistuje důvod pro uložení zákazu plnění smlouvy, pročež Úřad o návrhu navrhovatele rozhodl správně, když tento zamítnul. Vybraný dodavatel navrhuje, aby předseda Úřadu podaný rozklad zamítnul a napadené rozhodnutí jako věcně správné potvrdil.

VII.        Řízení o rozkladu

21.         Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 téhož zákona předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

VIII.      Stanovisko předsedy Úřadu

22.         Po projednání rozkladu a veškerého souvisejícího spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a jeho správnost v rozsahu námitek uvedených v rozkladu a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.

23.         Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je shora uvedeno, rozhodl správně a v souladu se zákonem. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, proč jsem přistoupil k potvrzení napadeného rozhodnutí a zamítnutí podaného rozkladu.

IX.           K námitkám rozkladu

K tvrzené nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí

24.         Primární námitka navrhovatele směřuje proti tvrzené nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí z důvodu nedostatečného odůvodnění, neb se Úřad dle názoru navrhovatele dostatečně nevypořádal s jeho tvrzeními učiněnými ve věci a zabýval se pouze otázkou účastenství. Dle navrhovatele tak z napadeného rozhodnutí není patrné, proč nelze na společné řízení hledět jako na jeden celek a proč nelze v zájmu zajištění celého účelu společného řízení rozšířit působnost předběžného opatření, resp. proč by mělo platit, že je platnost předběžného opatření navázána pouze do pravomocného skončení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ, i když všechna spojená řízení mají tentýž účel a mělo by se jim dostávat stejné míry procesního zajištění.

25.         Zprvu lze konstatovat, že nepřezkoumatelnost je zásadní vada správního rozhodnutí, která sama o sobě podmiňuje to, aby bylo takové správní rozhodnutí zrušeno. Z gramatického výkladu pojmu „nepřezkoumatelnost“ je patrné, že správní rozhodnutí mající takovou vadu nelze podrobit přezkumu v rámci řízení o opravném prostředku, a de facto ani v rámci soudního řízení o případné správní žalobě proti takovému rozhodnutí (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 1. 2019, č. j. 29 Af 75/2016-82). Jedním z důvodů, proč může být správní rozhodnutí nepřezkoumatelné je i nedostatečné odůvodnění, resp. nedostatečné vypořádání se s tvrzeními jednotlivých účastníků správního řízení. Uvedená pochybení nicméně musejí dosahovat takové intenzity, že je přezkum dotčeného správního rozhodnutí vyloučen a z jeho textu nelze pochopit, proč správní orgán rozhodl právě takovým konkrétním způsobem. Jinými slovy, ne veškeré lapsy v odůvodnění zakládají vadu nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2018, č. j. 9 As 195/2017-47, kde je v bodě [21] odůvodnění uvedeno: „Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou zejména taková rozhodnutí, u nichž není  z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek  a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (např. rozsudek Nejvyššího  správního soudu ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003-52). I když se právě citovaný rozsudek týká přezkumu soudního rozhodnutí, není důvodu, aby nebyly dané závěry aplikovatelné i na rozhodnutí správního orgánu.

26.         Již jen fakt, že je navrhovatel schopen proti napadenému rozhodnutí koncipovat rozklad, který neobsahuje pouze námitky odůvodňující nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, ale i věcné námitky brojící proti tomuto rozhodnutí, je jistým indikátorem toho, že napadené rozhodnutí je dostatečně přezkoumatelné, i když se Úřad nevypořádal se všemi námitkami navrhovatele v plném rozsahu (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 1. 2019, č. j. 62 Af 76/2018-226, kde je uvedeno: „Žalobce musel argumentaci žalovaného porozumět, ostatně žalobce s napadeným rozhodnutím konkrétně polemizuje, což by činit nemohl, pokud by nosné důvody nebyly z napadeného rozhodnutí patrny. Argumenty žalobce i žalovaného, v obou případech podle zdejšího soudu srozumitelně podávané, vyjadřují odlišné pohledy na právní posouzení, to je však již otázkou meritorního přezkumu. nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008-73). Dlužno také poukázat na rozhodovací praxi tuzemských soudů, dle které nemají soudy (nicméně tyto závěry jsou dle názoru předsedy Úřadu aplikovatelné i na správní rozhodnutí) povinnost se vypořádat se všemi dílčími námitkami žalobce, pokud vystihnou jejich smysl a s tímto se v posuzovaném rozhodnutí dostatečně vypořádají (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2018, č. j. 10 As 331/2017-104 nebo rozsudek téhož soudu ze dne 25. 3. 2010, č. j. 5 Afs 25/2009-98).

27.         V otázce přezkoumatelnosti správního rozhodnutí prvostupňového orgánu je také nutno zohlednit další aspekt, a sice existenci řízení o opravném prostředku. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008-73 se podává: „Zde je nutno především zdůraznit, že správní řízení tvoří v zásadě jeden celek od jeho zahájení až do právní moci konečného rozhodnutí, a že tedy v zásadě není vyloučeno, aby odvolací správní orgán (zde stěžovatel) napravil vady řízení před správním orgánem prvého stupně, stejně jako rozhodnutí v něm vydaného.“ Z právě uvedeného tak lze extrapolovat, že odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, lze v rámci řízení o opravném prostředku doplnit, za předpokladu, že samo prvostupňové rozhodnutí je do dostatečné míry přezkoumatelné a obsahuje zárodky argumentace, která je posléze v rozhodnutí o opravném prostředku doplněna. Tu je nutno uvést, že napadené rozhodnutí v tomto případě přezkoumatelné je, neboť z něj jasně plyne, proč Úřad ve věci rozhodl tak, jak rozhodl. Z napadeného rozhodnutí je taktéž patrné, že Úřad vystihl podstatu sporné právní otázky a k této se do dostatečné míry vyjádřil. K závěru o tom, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné nutně vede i fakt, že navrhovatel je schopen v rozkladu rozporovat závěry napadeného rozhodnutí ohledně účinků předběžné opatření (tedy závěru, že se vztahuje pouze ke správnímu řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ).

28.         I když lze učinit závěr, že napadené rozhodnutí netrpí vadou nepřezkoumatelnosti, je pravdou, že se Úřad nevypořádal zcela se všemi tvrzeními navrhovatele. Navrhovatel zmíněná tvrzení ovšem zahrnul do svých rozkladových námitek, pročež se s nimi lze vypořádat v rámci tohoto řízení o rozkladu. S námitkou navrhovatele, dle které je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů se tak nelze ztotožnit.

K námitce nesprávného posouzení účinků předběžného opatření.

29.         Další námitky navrhovatele směřují k tomu, jak Úřad posoudil účinky a existenci předběžného opatření. Navrhovatel se se závěry Úřadu neztotožňuje a závěrem jeho námitek je konstatování, že existence předběžné opatření byla navázána na dobu trvání celého společného řízení. K tomuto závěru dospěl navrhovatel na základě toho, že Úřad má povinnost zajistit účinný přezkum postupů zadavatele a touto optikou by mělo být na předběžné opatření a jeho účinky nazíráno; a dále na základě toho, že správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ okamžikem spojení věcí do společného řízení zaniklo. Navrhovatel dále argumentuje tím, že společné řízení má právě jeden předmět a k jeho zajištění bylo předběžné opatření nařízeno.

30.         Zprvu je nutno vypořádat námitky navrhovatele týkající se obecně společného řízení, neboť navrhovatel je toho názoru, že společné řízení představuje samostatné správní řízení, v němž zanikají všechna spojovaná správní řízení, což sebou nese následek „přelivu“ procesních institutů napříč původně samostatně vedenými správními řízeními.

31.         O institutu společného řízení nelze uvažovat v intencích, které předestřel navrhovatel ve svém rozkladu, resp. ve svém návrhu, neboť institut společného řízení je ryze procesním nástrojem, jehož cílem je zpřehlednění procesu vedení několika paralelních správních řízení, úspora nákladů spojených s vedením několika správních řízení jak na straně správního orgánu, tak zejména na straně účastníků řízení, a v neposlední řadě také zlepšení koordinace postupů správního orgánu (srov. Skulová, S. et al.: Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012. s. 164; Horzinková, E., Novotný, V.: Správní právo procesní. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Leges, 2010, s. 266). Tento závěr ostatně dokládají i zákonem aprobované projevy vedení společného řízení, zejména pak vedení jednoho správního spisu (oproti vedení několika správních spisů, které by se z důvodů příbuznosti takových správních řízení obsahově překrývaly) a vydání jednoho společného rozhodnutí (opět oproti několika správním rozhodnutím, které by se svým obsahem opět mohly překrývat, pokud by byly vydány v samostatně vedených správních řízeních). Společné řízení má ovšem pouze tyto procesně ekonomické dopady, pročež jeho vedení nemá (a z povahy věci ani nemůže) mít vliv na jiné procesní instituty, včetně účastenství ale i účinků a existence předběžných opatření (k tomu viz dále). Tu lze tedy konstatovat, že s námitkou navrhovatele, že počátkem vedení společného řízení zanikají do té doby samostatně vedená správní řízení, se nelze ztotožnit. Na právě uvedené ničeho nemění ani navrhovatelem předestřené dopady vedení společného řízení (vedení jednoho spisu ve společném řízení; vydání jednoho společného rozhodnutí; fakt, že některé správní orgány přidělují společnému řízení „novou“ spisovou značku), neboť tyto dopady jsou projevy právě aplikace zásady procesní ekonomie.  Z uvedených námitek ovšem neplyne, proč by vedení společného řízení mělo mít za následek zánik do té doby samostatně vedených správních řízení.

32.         Právě uvedené nepřímo dokládá i § 140 odst. 6 správního řádu, dle kterého nemá vedení společného řízení dopad na otázku účastenství jednotlivých správních řízení. Tímto způsobem je pak zabráněno právě tomu, aby v důsledku spojení správních řízení do společného řízení došlo k přelivu procesních práv a povinností napříč správními řízeními, které byly původně vedeny samostatně. V tomto smyslu je nutno chápat i podmínku vymezenou v § 140 odst. 1 správního řádu, kdy vedení společného řízení brání „ochrana práv nebo oprávněných zájmů účastníků“, jinými slovy, vedení společného řízení nesmí být na újmu účastníků správního řízení, k čemuž by mohlo dojít právě tím, kdyby vedením společného řízení došlo k rozšíření procesních práv nebo povinností jednotlivých účastníků původně samostatně vedených správních řízení (srov. Vedral J.: Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha: RNDr. Ivana Hexnarová – BOVA POLYGON, 2012. s. 1073, kde je uvedeno: „Postavení účastníků řízení se v důsledku spojení několika řízení do jednoho nemění z hlediska jejich vztahu k předmětu každého jednotlivého řízení. Jejich právo navrhovat důkazy a činit jiné návrhy (…) by proto ve společném řízení mělo být stejné, jako kdy by se řízení vedla odděleně. Jde o to, že společné řízení je pouze procesním institutem, který má sloužit ke zjednodušení procesních postupů správních orgánů, jeho uplatnění však nemůže vést k tomu, že by mělo za následek jiné právní postavení účastníků řízení [zvýrazněno předsedou Úřadu], které se odvíjí od jejich vztahu k předmětu řízení, než kdyby bylo každé správní řízení vedeno samostatně [zvýrazněno předsedou Úřadu].“). Tu lze souhlasit s Úřadem, který v napadeném rozhodnutí vycházel zejména z otázky účastenství, neboť pro posouzení nyní řešené otázky je tento institut skutečně stěžejním. S otázkou účastenství totiž souvisí i otázka procesních práv a povinností jednotlivých účastníků řízení, neboť materie těchto práv a povinností je dána právě tím, že jsou konkrétní subjekty účastníkem konkrétního správního řízení. Optikou výše uvedeného tedy lze nazírat i na předběžné opatření, neboť i o tomto procesním institutu lze uvažovat jako o procesní povinnosti, která jde k tíži zadavatele, protože jemu je předběžným opatřením udělen zákaz uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku. A pokud je z výše uvedeného patrné, že procesní práva a povinnosti nejsou vedením společného řízení jakkoliv dotčeny a mají mít tedy takovou podobu, jakou by měly v případě vedení samostatných správních řízení, lze učinit dílčí závěr, že vedení společného řízení nemohlo jakkoliv rozšířit povinnost zadavatele (v tomto případě zákaz uzavřít smlouvu), pročež nelze ani souhlasit s námitkou navrhovatele, že by se předběžné opatření tímto mělo vztahovat na společné řízení ve věci.

33.         Dále nelze odhlédnout od toho, že vedení společného řízení se sebou nese dopady ryze do procesně ekonomických aspektů vedení správních řízení a nelze vyvozovat, že by vedení společného řízení mělo mít jakýkoliv dopad do materiální podoby daných spojených správních řízení. Otázky jednotlivých procesních prostředků, které jsou schopny ovlivnit práva a povinnosti účastníků správního řízení, stejně jako sama otázka účastenství tak musí mít tutéž podobu, jako v případě, kdy by ke spojení správních řízení nedošlo. Pro dokreslení lze uvést hypotetický případ. Pokud by nedošlo ke spojení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ se zbývajícími návrhovými řízeními, nebylo by vůbec možno uvažovat o tom, že by předběžné opatření nařízené právě v tomto správním řízení a existenčně navázané na toto správní řízení, mělo přetrvat i po pravomocném skončení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ. S ohledem na to, že vedení společného řízení nemá (a nemůže mít) vliv na účinky a existenci předběžného opatření, i v nyní posuzovaném případě je nutno dospět k témuž závěru, že okamžikem, kdy došlo k pravomocnému skončení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ, zaniklo i předběžné opatření se všemi svými účinky.

34.         Právě uvedenému ostatně svědčí i restriktivní výklad předběžných opatření. Ten pak plyne zejména z toho, že předběžné opatření může mít – co do intenzity – stejné účinky jako finální rozhodnutí ve věci, ale nezakládá se na tak dokonale zjištěném skutkovém stavu a důkladném právním posouzení věci (tu lze akcentovat zejména jakousi akutnost, která je s nařízením předběžného opatření spojena). U tohoto institutu tak lze dovodit povinnost užívat jej pouze v nezbytném rozsahu, čímž je naplněna povinnost správního orgánu postupovat v souladu se základní zásadou správního řízení podle § 2 odst. 3 správního řádu, dle které může správní orgán zasahovat do práv dotčených osob (tu účastníků správního řízení) jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu, což se pak zákonitě projeví jak v konkrétní podobě ukládané povinnosti, tak v časovém rozsahu, na který je daná povinnosti ukládána (tomu svědčí i povinnost dle § 61 odst. 3 správního řádu, dle které správní orgán bezodkladně zruší předběžné opatření, pokud pomine důvod k jeho uložení). Jinými slovy, pokud předběžné opatření váže svou existenci k určitému okamžiku (v tomto případě pravomocnému skončení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ), nelze výkladem rozšířit dobu trvání takového předběžného opatření, jelikož takový extenzivní výklad vylučuje právě imperativ nařizovat předběžné opatření v nezbytném rozsahu a to jak časovém, tak věcném (srov. rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 6. 4. 2018, č. j. ÚOHS-R0239/2017/VZ-10089/2018/322/JSu).

35.         Tu je nutno adresně vypořádat i námitky navrhovatele, dle kterých je nutno předběžné opatření vykládat i v intencích povinnosti Úřadu zajistit účinný přezkum postupu zadavatelů, který plyne jak ze zákona, tak z právních předpisů Evropské unie. V tomto duchu odkazuje navrhovatel i na rozsudky tuzemských soudů, dle kterých má Úřad povinnost zajistit účel správního řízení právě nařízením předběžného opatření. S těmito námitkami je možno se vypořádat en bloc a konstatovat, že je nelze označit za relevantní, neboť nesměřují k předmětu nynějšího správního řízení. Uvedené námitky by byly relevantní při přezkumu procesu tvorby předběžného opatření (tedy například toho, zda Úřad dostál své povinnosti zajistit účel správního řízení dostatečně), nicméně při posouzení jeho účinků uvedené námitky již svou relevanci postrádají, neboť již je pevně dána podoba posuzovaného předběžného opatření.

36.         Pro právě uvedené tak nelze souhlasit s názorem navrhovatele, že by se předběžné opatření mělo vztahovat na celé společné řízení, neboť takový extenzivní výklad popírá nezbytnost, která je předběžným opatřením imanentní. Takový extenzivní výklad nelze dovodit ani z faktu, že ve věci došlo ke spojení původně samostatně vedených správních řízení.

K námitce zániku správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ

37.         S výše uvedeným souvisí i otázka, zda spojením dílčích správních řízení do společného správního řízení došlo k jejich zániku. V tomto smyslu odkazuje navrhovatel zejména na to, že ve věci je po spojení řízení veden pouze jeden spis, že některé správní orgány společným řízením dávají „novou“ spisovou značku a že společné řízení je zakončeno společným rozhodnutím. Jak již bylo uvedené výše, veškeré tyto dopady mají ryze úsporný charakter ve vztahu k nedůvodným administrativním nákladům, které by jinak vyvolalo vedení několika paralelních správních řízení, jejichž příbuznost by jinak umožnila vedení společného řízení.

38.         Z uvedených okolností, jež doprovázejí vedení společného řízení, nicméně nelze usuzovat, že by dílčí spojovaná řízení nadále zanikla. Tento závěr nemá oporu ve správním řádu a lze tvrdit, že odporuje i podstatě institutu společného řízení – tedy zlepšení koordinace postupu správního orgánu a úsporu administrativních nákladů – což jsou ryze procesně ekonomické dopady.

39.         Tomu, že spojením řízení nedochází k zániku dílčích spojovaných správních řízení, ostatně svědčí i zachování účastenství v nezměněné podobě. Není pochyb o tom, že podoba účastenství je dána konkrétním správním řízením (například tím, zda jde o správní řízení zahájené z moci úřední, nebo na návrh), pokud by ovšem spojením několika správních řízení do společného řízení, tato dílčí měla zaniknout, neexistoval by nadále podklad, který by odůvodnil rozdílné okruhy účastníků ve spojených řízeních. Kdyby spojovaná správní řízení skutečně zanikala okamžikem spojení do společného řízení, zákonná podmínka zachování účastenství by byla nesplnitelná. Pokud by o společném řízení mělo být uvažováno jako o „standardním“ správním řízení, je otázkou, proč by zde vůbec existovala zvláštní úprava tohoto institutu, namísto například detailní úpravy procesu spojení správních řízení do jednoho správního řízení. Také nelze uvažovat o tom, že by ve „standardním“ správním řízení figuroval odlišný okruh hlavních účastníků vždy ve vztahu k dílčímu výroku výsledného rozhodnutí, nebo dílčí „části“ takového řízení.

40.         Správní řád předvídá dva způsoby, jakým může dojít ke skončení správního řízení, primárním způsobem je vydání individuálního správního aktu – tedy správního rozhodnutí – ve věci (blíže viz Horzinková, E., Novotný, V.: Správní právo procesní. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Leges, 2010, s. 175). Dalším způsobem je zastavení správního řízení z taxativně uvedených důvodů ať už ve správním řádu, nebo zvláštním zákoně (viz § 66 správního řádu). Je dlužno poukázat na to, že s oběma instituty správní řád svazuje právě skončení správního řízení, ať už explicitně (v případě zastavení správního řízení) nebo implicitně (v případě rozhodnutí ve věci, kdy již nadále nelze uvažovat o tom, že by správní řízení probíhalo, neboť již existuje pravomocné rozhodnutí a nadále není důvod, aby správní řízení probíhalo). V případě společného řízení nicméně takové explicitní ustanovení o tom, že by spojovaná správní řízení zanikla a ve věci bylo nadále vedeno „nové“ správní řízení není. S ohledem na to, že tato otázka se jeví jako relativně komplikovaná, nelze se důvodně spoléhat na to, že by zákonodárce zamýšlel, aby společné řízení mělo navrhovatelem presumovaný dopad, aniž by jej explicitně zanesl do textu správního řádu.

41.         Lze také poukázat na to, že vedení společného správního řízení není ve smyslu správního řádu povinností správního orgánu, ale pouze jeho možností. S ohledem na zásadu právní jistoty si tak ovšem nelze představit to, že by jednotlivá zahájená správní řízení mohla zaniknout pouze na základě správního uvážení správního orgánu ohledně toho, zda ve věci povede nebo nepovede společné řízení (to za předpokladu, že platí navrhovatelem tvrzené, a sice že vedením společného řízení zanikají správní řízení, která jsou spojována). Stejně tak je nutno uvést, že i když správní orgán již přistoupil ke spojení správních řízení, správní řád mu v § 140 odst. 3 umožňuje dílčí otázky opět usnesením vyloučit k samostatnému řízení. Takový postup by ovšem nebyl možný za předpokladu, že by skutečně spojením několika správních řízení tato zanikla. Nelze také odhlédnout od toho, že možnost vedení společného řízení závisí na velké škále okolností (vhodnosti, časovém překryvu nebo úzké spojitosti mezi spojovanými správními řízeními), pročež je jeho aplikace značně nahodilá. Už jen z titulu uvedené nahodilosti, jak ve smyslu okolností, které postup ve společném řízení podmiňují, tak ve smyslu správního uvážení, zda bude společné řízení vedeno, nelze vedení společného řízení přisuzovat – a to opět s ohledem na zásadu právní jistoty – jiný význam, než ryze procesně ekonomický.

42.         Na tomto místě lze také poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 As 6/2013-97, na který odkázal vybraný dodavatel ve svém vyjádření k rozkladu navrhovatele a jehož aplikovatelnost rozporoval navrhovatel ve své replice k vyjádření zadavatele a vybraného dodavatele ze dne 6. 2. 2019 (dále jako „replika zadavatele“). Navrhovatel v tomto ohledu konstatoval, že vybraný dodavatel účelově uvedl citaci pouze části textu z uvedeného rozsudku, a dále doplnil rozsáhlejší citaci téhož odstavce rozsudku. V tomto smyslu je nicméně nutno uvést, že navrhovatel tak činí patrně s týmž záměrem, neboť závěr soudu, že vedením společného řízení jednotlivá správní řízení úplně a nenávratně nezanikají, relativizuje tím, že jde o aspekt, který je ovlivněn specifickými rysy územního a stavebního řízení. V uvedeném rozsudku ale Nejvyšší správní soud neuvádí, že by obecné závěry byly podmíněny právě tím, že je v daném případě posuzováno spojené územní a stavební řízení. Dle Nejvyššího správního soudu má výše uvedená okolnost vliv na posouzení toho, zda je výrok učiněný ve stavebním řízení podmíněn výrokem v územním řízení a jaký má toto případný dopad na situaci, kdy soud zruší pouze jeden z těchto výroků. Jinými slovy, obecné závěry uvedeného soudu ve vztahu k tomu, že spojením řízení tato jednotlivá zcela nezanikají, jsou aplikovatelné obecně pro společné řízení dle § 140 správního řádu a nikoliv pouze pro situace, kdy je posuzováno společné územní a stavební řízení. Pro dokreslení lze citovat: „Rozhodnou-li správní orgány v prvním i druhém stupni po provedeném spojeném (společném) územním a stavebním řízení dle § 78 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 (resp. dle § 94a téhož zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013) nebo dle zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, ve věci umístění stavby a jejího povolení dvěma výroky téhož rozhodnutí a jsou-li následně oba tyto výroky současně napadeny správní žalobou podanou k tomu oprávněnou osobou, má zrušení výroku týkajícího se umístění stavby soudem zpravidla za následek rovněž zrušení navazujícího výroku týkajícího se jejího povolení. Výjimkou z tohoto pravidla může být situace, kdy vada, pro niž byl zrušen výrok týkající se umístění stavby, je neodstranitelná a zároveň nebrání existenci stavby.“ Jinými slovy, obecný závěr o tom, že vedením společného řízení nedochází k zániku dílčích správních řízení, není omezen pouze do oblasti územních a stavebních řízení, ale je aplikovatelný obecně na společná řízení vedená podle § 140 správního řádu.

43.         S touto problematikou pak souvisí i otázka společného rozhodnutí. V tomto smyslu lze odkázat na rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 14. 12. 2018, č. j. ÚOHS-R0163/2018/VZ-36407/2018/322/JSu, kde je problematika společného řízení a společného rozhodnutí řešena (viz body 39. až 47. odůvodnění uvedeného rozhodnutí). Ve stručnosti lze uvést obecné závěry, ke kterým dospěl předseda Úřadu, a sice že společné rozhodnutí ve věci opět představuje procesní institut, jehož účelem je snížení administrativních nákladů na vydání několika správních rozhodnutí, která se svým obsahem budou z důvodu příbuznosti jednotlivých správních řízení překrývat, a celkové zpřehlednění situace (viz i Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 671 – 677, kde je uvedeno: „V případě, že tyto výroky v několika samostatných rozhodnutích navzájem souvisí a podmiňují se, má odvolání proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem odkladný účinek i vůči rozhodnutí s navazujícím výrokem. To je celkem logické, protože v případě zrušení či změny rozhodnutí s podmiňujícím výrokem by nastal důvod pro obnovu řízení, ve kterém [zvýrazněno předsedou Úřadu] bylo vydáno rozhodnutí s navazujícím výrokem. Tomu je vhodné z důvodu procesní ekonomie předcházet [zvýrazněno předsedou Úřadu].“). O společném rozhodnutí tak nelze uvažovat jako o „standardním rozhodnutí“. Jednotlivé výroky společného rozhodnutí mohou představovat samostatná správní rozhodnutí ve vztahu k dílčím spojeným správním řízením. Právě uvedené lze ostatně vyvodit i z výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, dle kterého může jeden z výroků společného rozhodnutí představovat rozhodnutí v územním řízení a následující výrok pak rozhodnutí ve stavebním řízení. Obdobně lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2017, č. j. 2 As 310/2016-52, kde je v bodě [46] odůvodnění uvedeno: „Vzhledem k tomu, že fakticky bylo žalovaným zahájeno sankční řízení, muselo být ukončeno rozhodnutím. Žalovaný prvostupňovým rozhodnutím rozhodl jak o návrhu na uložení nápravného opatření (výrok I.) tak i o zastavení sankčního řízení (výrok II.). Pochybil ovšem i v tom, že obě řízení se zčásti odlišnými účastníky nerozlišil v poučení o možnosti podat proti rozhodnutí rozklad. Předseda žalovaného tak rozhodoval o rozkladu podaném proti oběma výrokům rozhodnutí (fakticky proti dvěma rozhodnutím).“ I v nyní řešeném případě je tak nutno dospět k závěru, že dílčí výroky mohou představovat „správní rozhodnutí“ ve vztahu k jednotlivým správním řízením, které byly spojeny do společného řízení. To je ostatně patrné i z prvního pohledu na jednotlivé výroky prvostupňového rozhodnutí, jelikož je v nich uvedeno, kterého konkrétního správního řízení se týkají.

44.         S ohledem na výše uvedené a na fakt, že výrok I. prvostupňového rozhodnutí zcela jednoznačně směřuje ke správnímu řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ, což ostatně dokládá i to, že proti výroku I. měl právo podat rozklad pouze zadavatel (jak je uvedeno v poučení prvostupňového rozhodnutí), jakožto jediný účastník tohoto správního řízení, lze uzavřít, že výrok I. prvostupňového rozhodnutí představuje správní rozhodnutí ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ. K takovému závěru ostatně dospěl i Úřad v napadeném rozhodnutí, když připustil možnost, aby výrok I. prvostupňového rozhodnutí mohl nabýt samostatně právní moci a že tímto okamžikem došlo k pravomocnému skončení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ (k této otázce viz dále).

45.         S námitkami navrhovatele, že spojením správních řízení do společného řízení dochází k zániku dílčích správních řízení tak nelze souhlasit a je nutno konstatovat, že spojením správních řízení tato nadále existují a že jednotlivé výroky mohou představovat konec dílčího správního řízení.

46.         K otázce závislosti výroku I. prvostupňového rozhodnutí na výroku II. téhož rozhodnutí a k otázce právní moci výroku I.

47.         Další blok námitek navrhovatele směřuje proti závěru Úřadu, dle kterého výrok I. prvostupňového rozhodnutí mohl nabýt právní moci nezávisle na výroku II. prvostupňového rozhodnutí, neboť na sobě nejsou existenčně závislé (viz bod 122. odůvodnění napadeného rozhodnutí).

48.         S tímto závěrem Úřadu se lze plně ztotožnit a lze odkázat i na již výše uvedené rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 14. 12. 2018, č. j. ÚOHS-R0163/2018/VZ-36407/2018/322/JSu, kde je v bodě 45. odůvodnění uvedeno, že výroky II., III., IV. a VI. prvostupňového rozhodnutí netvoří se zbylými výroky prvostupňového rozhodnutí (tedy včetně výroku I.) nedílný celek.

49.         Definiční znaky existenčně závislých výroků obsahuje například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2008, č. j. 5 As 63/2006-80. Stěžejní pro posouzení otázky závislosti jednotlivých výroků rozhodnutí pak je to, zda mohou obstát samostatně, nebo zda je jejich podoba determinována právě jiným výrokem téhož rozhodnutí. K téže úvaze ostatně dospěl i navrhovatel, neboť předložil odborné stanovisko, pro jehož závěr je stěžejní posouzení existenční závislosti výroku I. prvostupňového rozhodnutí na výroku II. téhož rozhodnutí. Lze konstatovat, že otázkou relevance odborného stanoviska se zabýval již Úřad v bodě 122. odůvodnění napadeného rozhodnutí a správně dospěl k závěru, že dané odborné stanovisko není důkazem v pravém slova smyslu, ale pouze zachycením právního názoru.

50.         Odborné stanovisko, a následně i navrhovatel, existenční závislost dovozují z faktu, že předměty příslušných správních řízení (a tedy i výroků I. a II. prvostupňového rozhodnutí) se obsahově překrývají, pročež je tyto výroky nutno považovat za nedílný celek. Otázkou pro posouzení závislosti výroků nicméně není pouze to, zda dochází k obsahovému překryvu předmětů dílčích výroků (správních řízení), nýbrž to, zda mohou existovat v nezměněné podobě nezávisle na sobě. Obsahový překryv by sice mohl indikovat závislost daných výroků, nicméně pouze na obsahovém překryvu nelze takový závěr postavit. Tu lze také poukázat na to, že předmět posouzení ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ byl vymezen úžeji (viz oznámení o zahájení správního řízení ze dne 11. 10. 2017, č. j. ÚOHS-S0406/2017/VZ-29597/2017/521/OPi, který je Úřadu i účastníkům znám ze správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017,0016,0092/2018/VZ), než v případě správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0429/2017/VZ (v tomto viz například výrok II. prvostupňového rozhodnutí), což znamená, že výsledek správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0429/2017/VZ nemusí být předem determinován výsledkem správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ.

51.         Tu je opět nutno uvést, že i v daném posouzení hraje stěžejní roli okruh účastníků dílčích správních řízení. V tomto smyslu je nutno poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2013, č. j. 6 Ads 139/2012-58, ve kterém uvedený soud řešil otázku překážky litispendence ve vztahu ke správnímu řízení zahájenému na návrh a ke správnímu řízení zahájenému z moci úřední, které se ovšem týkaly téhož. Jediným rozdílem mezi těmito správními řízeními tak byl okruh účastníků. Nejvyšší správní soud v této věci dovodil, že úspěšné zastavení správního řízení pro překážku litispendence je podmíněno tím, že daná správní řízení jsou zahájena z téhož důvodu, nicméně fakt, že jedno z řízení je zahájeno na návrh a druhé z moci úřední znamená, že z téhož důvodu zahájena nejsou.

52.         V daném případě je relevantní posouzení otázky, zda je výrok I. prvostupňového rozhodnutí existenčně závislý na výroku II. téhož rozhodnutí. V takovém případě by totiž platilo, že rozklad podaný proti výroku II. prvostupňového rozhodnutí má odkladný účinek i pro právní moc výroku I. prvostupňového rozhodnutí. Nasnadě je tak zodpovězení otázky, zda mohl výrok I. v prvostupňovém rozhodnutí existovat v nezměněné podobě, i když by v prvostupňovém rozhodnutí nebyl přítomen výrok II. S ohledem na textaci obou výroků (kdy jakákoliv závislost výroku I. na výroku II. není z prvostupňového rozhodnutí patrná), dále s ohledem na to, že výrok I. se týká jiného správního řízení než výrok II., obě správní řízení mají jiný okruh účastníků, obě byla zahájena z jiného důvodu a faktu, že obsahový překryv předmětů obou správních řízení je v tomto případě pouze částečný, je nutno konstatovat, že výrok I. na výroku II. prvostupňového rozhodnutí existenčně závislý není, pročež tak mohl nabýt právní moci nezávisle na výroku II. prvostupňového rozhodnutí (a ostatně i nezávisle na zbývajících výrocích prvostupňového rozhodnutí). Uvedenému závěru také svědčí to, že výrok I. prvostupňového rozhodnutí obsahuje meritorní posouzení dané věci a výrok II. téhož rozhodnutí je založen na posouzení procesní otázky. V tomto smyslu tak nelze souhlasit s námitkou navrhovatele a závěry napadeného rozhodnutí obstojí.

K námitce, dle které Úřad navrhovateli nezavdal pochybnosti o tom, že by se předběžné opatření nemělo vztahovat na celé společné řízení

53.         Navrhovatel v rozkladu tvrdí, že Úřad svým postupem nedal navrhovateli pochybnosti o tom, že by se předběžné opatření nemělo vztahovat na celé společné řízení. Jedním z důvodů, proč k danému závěru navrhovatel dospěl, je fakt, že během společného řízení podal další návrhy na nařízení předběžného opatření, kterým nebylo s odkazem na již existující předběžné opatření vyhověno.

54.         Zprvu je nutno uvést, že navrhovatelem navrhovaná předběžná opatření neměla spočívat v zákazu uzavřít smlouvu na předmětnou veřejnou zakázku, nýbrž v pozastavení postupu zadavatele v zadávacím řízení, což představuje jiný institut, který představuje citelnější zásah do práv zadavatele a jehož použití nebylo dle závěrů Úřadu (viz rozhodnutí Úřadu ze dne 1. 2. 2018, č. j. ÚOHS-S0016/2018/VZ-03334/2018/521/OPi nebo rozhodnutí Úřadu ze dne 7. 3. 2018, č. j. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017,0016/2018/VZ-07001/2018/521/OPi) v daném případě odůvodněno.

55.         Je sice pravdou, že Úřad i ve výše uvedených rozhodnutích o návrhu na nařízení předběžného opatření argumentoval existencí předběžného opatření, nicméně v těchto rozhodnutích bylo vždy uvedeno, že předběžné opatření bylo ve věci nařízeno do pravomocného skončení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ. Obdobně lze odkázat na text prvostupňového rozhodnutí, a sice na znění výroku I. a na poučení uvedeného v daném rozhodnutí, ze kterých je zcela patrné, že výrok I. se týkal správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ a že proti uvedenému výroku prvostupňového rozhodnutí mohl podat rozklad pouze zadavatel. Úřad tak od počátku zcela zřetelně uváděl, k jakému okamžiku zaniká předběžné opatření a taktéž uvedl relevantní okolnosti, které jsou stěžejní pro posouzení pravomocného skončení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ.

56.         Ve vztahu k argumentu, že ve vyjádření k žalobě navrhovatele ze dne 20. 9. 2018 Úřad uvedl, že účinky předběžného opatření trvají, je nutno konstatovat, že v tom okamžiku tomu skutečně tak bylo. Uvedené vyjádření bylo koncipováno před vydáním prvostupňového rozhodnutí a před následným rychlým sledem událostí, který vyústil v zánik předběžného opatření. Účinky předběžného opatření zanikly až okamžikem, kdy bylo správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ pravomocně skončeno. Obdobně se lze vyjádřit k odkazu navrhovatele na tiskové vyjádření Úřadu vydané společně s vydáním prvostupňového rozhodnutí, dle kterého „prvostupňové rozhodnutí neruší nařízení předběžné opatření“. Je skutečně pravdou, že prvostupňové rozhodnutí neruší předběžné opatření (tedy neobsahuje výrok o zrušení předběžného opatření), předběžné opatření nicméně zaniklo, neboť nastala okolnost (pravomocné skončení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ), se kterou rozhodnutí o předběžném opatření pojí zánik uvedeného opatření.

57.         Pro právě uvedené se tak nelze s uvedenou námitkou navrhovatele ztotožnit a nelze seznat, že by Úřad svým postupem prezentoval názor, že by se předběžné opatření mělo vztahovat na celé společné řízení a že by nemělo zaniknout (jak ostatně předesílá samotný text rozhodnutí o předběžném opatření) k okamžiku, kdy správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ bude pravomocně skončeno.

Shrnutí

58.         Jak již bylo výše uvedeno, vedení společného řízení se promítá pouze do roviny procesní ekonomie při vedení správního řízení a použití daného institutu nemá vliv na účastenství a ani s tím spojenou otázku procesních práv a povinností jednotlivých účastníků řízení, pročež o předběžném opatření lze uvažovat jako o povinnosti adresované zadavateli. Z faktu, že ve věci bylo vedeno společné řízení, tak nelze dovodit, že by se předběžné opatření nařízené v jednom z dílčích správních řízení mělo okamžikem spojení dílčích správních řízení rozšířit i na tato řízení. Spojení správních řízení do jednoho také nevede k tomu, že by dílčí spojovaná správní řízení zanikla a bylo vedeno pouze „nové“ společné řízení. Takový závěr nemá oporu ve správním řádu (resp. ani v zákoně), ani mu nesvědčí dílčí okolnosti vedení společného řízení a ani jeho ratio. Platí tak, že předběžné opatření bylo nařízeno pouze do pravomocného skončení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0406/2017/VZ, v tomto správním řízení bylo věcně rozhodnuto výrokem I. prvostupňového rozhodnutí, které nabylo právní moci v okamžiku, kdy se zadavatel vzdal práva podat proti tomuto výroku prvostupňového rozhodnutí rozklad. Na uvedeném nic nemění ani navrhovatelem tvrzená existenční závislost výroku I. prvostupňového rozhodnutí na výroku II. téhož rozhodnutí, neboť takové závislosti nesvědčí žádné z relevantních okolností. V daném případě předběžné opatření skutečně v okamžiku uzavření smlouvy již neexistovalo a zadavatel tak neuzavřel smlouvu přes zákaz, čímž nedošlo k naplnění hypotézy § 264 odst. 1 zákona. Zákaz plnění smlouvy lze uložit v případě, kdy zadavatel uzavře smlouvu na veřejnou zakázku i přes existenci zákazu takto postupovat. Zdrojem takového zákazu může být buď zákon (viz § 246 zákona) nebo předběžné opatření. Z časového sledu správního řízení lze usoudit, že blokační lhůta dle § 246 zákona v tomto případě již uplynula a dle výše uvedeného platí, že předběžné opatření přestalo existovat před tím, než zadavatel uzavřel smlouvu. Jelikož tedy v okamžiku uzavření smlouvy na veřejnou zakázku neexistoval zákaz takového postupu, nejsou dány důvody pro uložení nápravného opatření a v takovém případě byl Úřad nucen návrh navrhovatele zamítnout dle § 265 písm. a) zákona. Závěry napadeného rozhodnutí tak lze označit za správné.

59.         Ve smyslu § 89 odst. 2 správního řádu jsem přezkoumal zákonnost napadeného rozhodnutí v celém jeho rozsahu a jeho věcnou správnost v intencích rozkladových námitek, současně jsem přezkoumal i zákonnost postupu Úřadu, když jsem napadené rozhodnutí shledal zákonným a věcně správným. Z napadeného rozhodnutí je jasně patrné, z jakých podkladů pro vydání rozhodnutí Úřad vycházel a jaké právní normy na takto zjištěný skutkový stav aplikoval.

X.             Závěr

60.         Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v souladu se zákonem a správním řádem, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí z důvodu uváděných v rozkladu.

61.         Vzhledem k výše uvedenému, když jsem neshledal důvody, pro které by bylo nutno napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, rozhodl jsem tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.


Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, nelze dále odvolat.

 

 

    otisk úředního razítka

 

 

 

 

 

Ing. Petr Rafaj

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

 

 

 

 

 

 

Obdrží:

1.             Česká republika – Ministerstvo dopravy, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1

2.             HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář, Na Florenci 2116/15, 110 00 Praha 1

3.             Mgr. Robert Klenka, advokát, ev. č. ČAK 10482, BBH, advokátní kancelář, s.r.o., Klimentská 1207/10, 110 00 Praha 1

 

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

 



[1]Pokud je v tomto rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení v daném případě ve smyslu ustanovení § 61 odst. 1 zákona v návaznosti na ustanovení § 273 zákona.

vyhledávání ve sbírkách rozhodnutí

Jednací číslo:
Věc:
Účastník:
Text rozhodnutí:
Rok:
Rok vydání:
Oblast:
Typ rozhodnutí:
Typ řízení:
Instance:
cs | en
+420 542 167 111 · posta@uohs.cz