Rozhodnutí: R0169/2017/VZ-36177/2017/323/LVa

Instance II.
Věc Rozšíření funkcionalit systému elektronické spisové služby o řešení cizinecké problematiky a změna funkcionalit pro poskytování archivních souborů pro GIBS
Účastníci
  1. Česká republika – Ministerstvo vnitra
Typ správního řízení Veřejná zakázka
Typ rozhodnutí rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno
Rok 2017
Datum nabytí právní moci 12. 12. 2017
Související rozhodnutí S0281/2017/VZ-27615/2017/531/JDo
R0169/2017/VZ-36177/2017/323/LVa
Dokumenty file icon dokument ke stažení 507 KB

Č. j.: ÚOHS-R0169/2017/VZ-36177/2017/323/LVa

 

Brno: 12. prosince 2017

 

 

Ve správním řízení o rozkladu ze dne 9. 10. 2017, doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne, podaném obviněným –

  • Česká republika – Ministerstvo vnitra, IČO 00007064, se sídlem Nad Štolou 936/3, 170 00 Praha,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0281/2017/VZ-27615/2017/531/JDo ze dne 22. 9. 2017, vydanému ve správním řízení ve věci veřejné zakázky „Rozšíření funkcionalit systému elektronické spisové služby o řešení cizinecké problematiky a změna funkcionalit pro poskytování archivních souborů pro GIBS“ zadávané v jednacím řízení bez uveřejnění na základě výzvy k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění ze dne 24. 10. 2013, jejíž oznámení o zadání bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 21. 11. 2014 pod ev. č. 362853, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 25. 11. 2014 pod ev. č. 2014/S 227-401499,

jsem podle ustanovení § 152 odst. 6 písm. b) a § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle ustanovení § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

 

 

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0281/2017/VZ-27615/2017/531/JDo ze dne 22. 9. 2017

 

p o t v r z u j i

 

a podaný rozklad

 

z a m í t á m.

 

Odůvodnění

I.               Zadávací řízení a správní řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), který je podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1] příslušný k výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek a soutěži o návrh, získal pochybnosti o  zákonnosti postupu obviněného – Česká republika – Ministerstvo vnitra, IČO 00007064, se sídlem Nad Štolou 936/3, 170 00 Praha, (dále jen „obviněný“, případně „zadavatel“) – při zadávání veřejné zakázky „Rozšíření funkcionalit systému elektronické spisové služby o řešení cizinecké problematiky a změna funkcionalit pro poskytování archivních souborů pro GIBS“ zadávané v jednacím řízení bez uveřejnění (dále jen „JŘBU“) na základě výzvy k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění ze dne 24. 10. 2013, jejíž oznámení o zadání bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 21. 11. 2014 pod ev. č. 362853, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 25. 11. 2014 pod ev. č. 2014/S 227-401499 (dále jen „veřejná zakázka“). Dne 19. 7. 2017 Úřad obviněnému doručil oznámení o zahájení řízení o přestupku, čímž bylo podle § 113 zákona ve spojení s § 78 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), zahájeno řízení z moci úřední ve věci podezření ze spáchání přestupku obviněným.

2.             Obviněný dne 14. 10. 1993 uzavřel s vybraným uchazečem – GORDIC spol. s r.o., IČO 47903783, se sídlem Erbenova 2108/4, 586 01 Jihlava, (dále jen „vybraný uchazeč“) – „SMLOUVU Č. GOR-9310-001 o dodávce, instalaci a údržbě programového vybavení a dalších službách s tím spojených“ (dále jen „původní smlouva“). Dne 7. 11. 2014 uzavřel obviněný s vybraným uchazečem smlouvu č. j. MV-90602-35/VZ-2013 na plnění veřejné zakázky (dále jen „smlouva“).  

II.             Napadené rozhodnutí

3.             Dne 22. 9. 2017 Úřad vydal rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0281/2017/VZ-27615/2017/531/JDo (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým Úřad:

a.             konstatoval, že obviněný se dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání veřejné zakázky porušil ustanovení § 21 odst. 2 zákona, když veřejnou zakázku zadal z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv v JŘBU, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť neprokázal, že by veřejnou zakázku mohl z technických důvodů realizovat pouze vybraný uchazeč, a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče vytvořil obviněný v důsledku svého předchozího vědomého postupu při uzavírání smluv týkajících se předmětu plnění veřejné zakázky, přičemž uvedený postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a obviněný uzavřel dne 7. 11. 2014 s vybraným uchazečem smlouvu, a

b.             za spáchání přestupku obviněnému uložil pokutu ve výši  85 000 Kč.

4.             V odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad uvedl, že JŘBU by mělo být krajním řešením použitelným pouze tehdy, neexistuje-li přiměřená alternativa jiného dodavatele, kdy tato neexistence alternativ stojí na objektivních základech a není důsledkem vlastní činnosti zadavatele. V šetřeném případě si však zadavatel dle Úřadu stav exkluzivity přivodil sám. Úřad odkázal na judikaturu, dle které důkazní břemeno ohledně existence výjimečných podmínek odůvodňujících aplikaci výjimky v daném případě leží zcela na obviněném, přičemž obviněný ho v šetřeném případě neunesl, neboť technické důvody pouze proklamoval, aniž by je opřel o reálný základ. Podstatným v dané věci rovněž Úřad shledal, že obviněný neučinil nic pro to, aby byl nadán potřebnými vlastnickými a autorskými právy ani poté, kdy se již začala ustalovat soudní judikatura pojednávající o omezené použitelnosti JŘBU. Úřad rovněž zmínil, že nelze akceptovat takový postup zadavatele, při kterém by ve jménu zásady hospodárnosti docházelo k diskriminaci určitého okruhu uchazečů a omezování hospodářské soutěže.

5.             Při uložení pokuty Úřad přihlédl k okolnostem, za kterých byl správní delikt spáchán, k jeho následkům a způsobu spáchání. Úřad zohlednil, že v důsledku postupu zadavatele neproběhla soutěž o veřejnou zakázku, což je jedno z nejzávažnějších porušení zákona. Naopak jako polehčující okolnost Úřad vzal v potaz, že obviněný poskytoval během řízení o přestupku řádnou součinnost, a že od spáchání přestupku uplynula poměrně dlouhá doba.

III.           Rozklad zadavatele

6.             Dne 9. 10. 2017 byl Úřadu doručen rozklad obviněného proti napadenému rozhodnutí. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 22. 9. 2017. Rozklad byl podán v zákonné lhůtě.

Námitky rozkladu

7.             Obviněný považuje napadené rozhodnutí za věcně nesprávné a vycházející ze striktně formalistického postupu Úřadu. Obviněný se domnívá, že ze strany Úřadu nebyly detailně posouzeny veškeré aspekty projednávané věci, zejména důvody postupu obviněného v rámci JŘBU. Úřad údajně také nezohlednil dobu, kdy byla uzavřena původní smlouva.

8.             Obviněný nesouhlasí s názorem Úřadu, že neunesl důkazní břemeno ve vztahu k prokázání oprávněnosti zadat veřejnou zakázku v JŘBU. Výlučnost vybraného uchazeče jako jediného dodavatele způsobilého k plnění veřejné zakázky byla údajně přímo obsažena v dokumentaci k veřejné zakázce, přičemž tato (výlučnost) měla být Úřadu známa, avšak Úřad z ní nevyvodil relevantní závěry. Sám Úřad v napadeném rozhodnutí odkazuje na čestné prohlášení o existenci autorského díla – aplikačního programového systému GORDIC GINIS, učiněného ze strany vybraného uchazeče, ze kterého jednoznačně plyne, že programový systém GORDIC GINIS a oprávnění tento programový systém šířit, nastavovat, udržovat či upravovat náleželo výhradně vybranému uchazeči. Výhradní práva na straně vybraného uchazeče v době zadání veřejné zakázky prokazatelně existovala.

9.             Úřad se však nesprávně zaměřil na důkladný rozbor existence či neexistence technických důvodů, které by zadavatele opravňovaly zadat veřejnou zakázku v JŘBU. Hlavním důvodem pro použití JŘBU však byla existence výhradních práv (která pro použití JŘBU zcela postačovala).

10.         Obviněný poukazuje na skutečnost, že původní smlouva byla uzavřena v roce 1993, tedy v době, kdy neexistoval žádný speciální zákon, který by upravoval zadávání veřejných zakázek v rámci České republiky, a kdy se oblast poskytování IT služeb silně rozvíjela. Tehdy  zadavatelé nedisponovali tolika zkušenostmi s uzavíráním smluv v oblasti poskytování IT služeb, a o problematice „vendor lock-in“ nebylo prakticky nic známo. V době uzavření původní smlouvy tedy obviněný nemohl předpokládat, že pozdější právní úprava změní poměry a možnosti jeho postupu takovým způsobem, že nebude možné, aby od stávajícího dodavatele pořídil v případě potřeby další plnění, aniž by musel realizovat výběrové řízení.

11.         Obviněný považuje za absurdní, že je hnán k odpovědnosti za způsob uzavření původní smlouvy. Dle zadavatele není možné ani spravedlivé, aby mu bylo kladeno k tíži, že si v roce 1993 nevymínil v rámci smluvních ujednání takové podmínky, které by mu v budoucnu umožnily rozvíjet či udržovat již poskytnuté plněné i ze strany jiné osoby, než je vybraný uchazeč.

12.         Kromě výhradních práv vybraného uchazeče však byly v šetřeném případě údajně dány i technické důvody pro použití JŘBU. Skutečnost, že technické důvody nebyly přímo uvedeny v původní dokumentaci veřejné zakázky, nelze spojovat se závěrem, že existence technických důvodů nebyla v době realizace zadávacího řízení veřejné zakázky dána. Obviněný předložil Úřadu ucelený soubor dokumentů, ze kterých existence technických důvodů pro aplikaci JŘBU jednoznačně vyplývá. Zákon zadavateli (obviněnému) údajně nikdy neukládal povinnost zpracovávat pro účely zadání veřejné zakázky formou JŘBU technické analýzy vztahující se k možnosti realizovat JŘBU, proto mu nemůže být přičítáno k tíži, že takovou technickou analýzu nezpracoval.

13.         Obviněný se dále ohradil oproti bodu 77 odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde Úřad konstruuje teorii, že obviněný de facto připustil, že realizace veřejné zakázky dodavatelem odlišným od vybraného uchazeče přicházela do úvahy. K tomu uvádí, že byl v tomto ohledu nesprávně pochopen, neboť obecně je vždy možné zajistit, aby konkrétního cíle bylo dosaženo více způsoby. V posuzovaném případě by však jiný postup, než zadání veřejné zakázky vybranému uchazeči, způsobil řadu značných technických obtíží, a šlo by o postup ekonomicky značně neefektivní.

14.         Dále obviněný nesouhlasí se zohledňováním jakýchkoli úkonů obviněného učiněných mimo přezkoumávané zadávací řízení veřejné zakázky vedené formou JŘBU, a  to bez ohledu na to, zda šlo o úkony obviněného učiněné před nebo po realizaci přezkoumávaného zadávacího řízení. Obviněný dodává, že nikdy ze strany Úřadu nebyl informován o tom, že by předmětem přezkumu byly i úkony obviněného, o kterých se Úřad zmiňuje v bodu 86 napadeného rozhodnutí (pozn. předsedy Úřadu: v bodu 86 napadeného rozhodnutí Úřad pojednává o smlouvách uzavřených mezi obviněným a vybraným uchazečem v letech 2008 – 2013). Zohlednění těchto dřívějších smluv zakládá nezákonnost napadeného rozhodnutí jako celku, neboť jelikož o jejich přezkumu zadavatel nebyl informován, nemohl se k nim náležitě vyjádřit. Obviněný v rozkladu dále odkazuje na svá předchozí vyjádření v této věci.

Závěr rozkladu

15.         Obviněný navrhuje zrušení napadeného rozhodnutí.

IV.          Řízení o rozkladu

16.         Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

17.         Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.

18.         Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je uvedeno výše, rozhodl správně a v souladu s právními předpisy. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil k potvrzení napadeného rozhodnutí a k zamítnutí rozkladu obviněného. 

V.            K námitkám rozkladu a k podmínkám využití JŘBU

K  JŘBU obecně

19.         Ačkoli Úřad se v napadeném rozhodnutí k jednotlivým podmínkám pro realizaci JŘBU (stejně tak k jejich nenaplnění v šetřeném případě) detailně vyjadřuje, považuji za vhodné zde hlavní podmínky použitelnosti JŘBU shrnout.

20.         Podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona může zadavatel zadat veřejnou zakázku v JŘBU tehdy, jestliže veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem. JŘBU tedy představuje výjimečný druh zadávacího řízení, neboť ze své podstaty omezuje hospodářskou soutěž tím, že se spíše než zadávacímu řízení podobá běžné soukromoprávní kontraktační proceduře. Proto také důvodová zpráva k § 23 zákona stanoví, že „[j]ednací řízení bez uveřejnění by mělo být využíváno zadavateli jen ve zcela výjimečných případech“.

21.         JŘBU je tedy krajním řešením, které může být použito, neexistuje-li alternativa, což je rovněž v souladu s pravidlem restriktivní aplikace výjimek, jak konstatoval i Úřad v bodu 58 odůvodnění napadeného rozhodnutí: „[j]ednací řízení bez uveřejnění by tedy mělo být skutečně krajním řešením tam, kde není jinak možné zajistit plnění požadované zadavatelem, a v žádném případě by nemělo docházet k jeho nadužívání“, což podložil i odkazy na judikaturu NSS. Stejný závěr lze doložit i další judikaturou, např. „[p]oužití jednacího řízení bez uveřejnění je jednou z výjimek z jinak povinného použití „otevřenějších“ zadávacích řízení, která musí být především v intencích judikatury Soudního dvora EU vykládána restriktivně, a jednací řízení bez uveřejnění se tudíž použije pouze tehdy, nastanou-li výjimečné okolnosti, které nelze odvodit pouze ze skutečnosti, že zadavatel považuje za vhodné zadat následnou zakázku zadavateli, kterému zadal již předchozí zakázky, ani nepostačuje, aby se formálně dovolával technických důvodů, které nejsou podloženy konkrétními podmínkami“ [rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „KS“) č. j. 62 Af 93/2015-357 ze dne 1. 6. 2017], případně „jednací řízení bez uveřejnění představuje pouze výjimku z otevřenějších forem zadávacích řízení. Z tohoto důvodu je třeba podmínky pro jeho užití vykládat přísně restriktivně s tím, že důkazní břemeno k prokázání naplnění těchto podmínek tíží zadavatele“ [rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) č. j. As 242/2017 – 48 ze dne 1. 11. 2017]. V této souvislosti je rovněž možné odkázat na rozsudek KS ze dne 9. 4. 2013, č. j. 31 Af 54/2012 – 443, ve kterém KS konstatoval s odkazem na rozhodovací praxi SDEU, že výklad pro použití JŘBU je třeba vykládat restriktivně a důkazní břemeno ohledně existence výjimečných podmínek odůvodňujících výjimku nese ten, kdo se jich dovolává, tedy zadavatel; konkrétně KS dovodil, že „[z]ákaz rozšiřujícího výkladu pro použití jednacího řízení bez uveřejnění vyplývá z judikatury Soudního dvora Evropské unie (srov. rozsudek ze dne 18. 5. 1995 ve věci C-57/94, Komise proti Italské republice; rozsudek ze dne 28. 10. 2002 ve věci C-385/02, Komise proti Italské republice; nebo rozsudek ze dne 10. 4. 2003 ve spojených věcech C-20/01 a 28/01, Komise proti Německé republice). I z další judikatury Soudního dvora Evropské unie (…) vyplývá povinnost restriktivního výkladu v případě použití jednacího řízení bez uveřejnění. Jedná se o věc C-199/85 (Komise proti Itálii) a věc C-71/92 (Komise proti Španělsku). Z výše uvedené judikatury dále vyplývá, že důkazní břemeno ohledně existence okolností opravňujících k použití jednacího řízení bez uveřejnění leží na tom, kdo se jich dovolává – v daném případě tedy na zadavateli. Je to dáno specifičností a  výjimečností jednacího řízení bez uveřejnění. Zadavatel musí být schopen bez sebemenších pochybností prokázat, že jím zvolený postup byl v souladu se zákonem.“ Stejný výklad lze dovodit i z rozhodovací praxe NSS, např. z jeho rozsudku ze dne 11. 1. 2013, č. j. 5 Afs 43/2012 – 54, v němž je uvedeno, že JŘBU lze použít pouze výjimečně, pokud „uspokojení potřeby zadavatele není nebo nebylo možné dosáhnout v,klasickém‘ zadávacím řízení, tj. soutěží o zakázku“, přičemž „důkazní břemeno ohledně naplnění zákonných podmínek nese zadavatel“. Obdobné závěry o převracení důkazního břemene vyslovil NSS rovněž v rozsudku, č. j. 8 As 149/2014 – 68 ze dne 31. 8. 2015. Jak tedy plyne z výše uvedené judikatury, důkazní břemeno v případě JŘBU neleží na Úřadu, ale dochází k jeho přenesení na zadavatele, který musí dokázat, že podmínky pro užití JŘBU byly naplněny (viz rovněž zejména body 69, 70, a 73 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Posouzení otázky, zda při realizaci JŘBU nedošlo k porušení základních zásad zadávání veřejných zakázek dle § 6 zákona, se soustředí zejména na zhodnocení, zda byly naplněny veškeré podmínky pro jeho použití a zda zadavatel jejich splnění bez sebemenších pochybností prokázal.

22.         Dále je při zkoumání oprávněnosti aplikovat JŘBU nutno zodpovědět otázku, zda stav výlučnosti (jediného dodavatele) byl způsoben zadavatelem. Existenci podmínek (nutnost technických důvodů a ochrany autorských práv vybraného uchazeče), na jejichž základě lze postupovat v JŘBU nesmí totiž zadavatel způsobit sám svým předchozím jednáním. Jak uvedl NSS v rozsudku sp. zn. 5 Afs 42/2012 ze dne 11. 1. 2013 (na který již odkazoval Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí),„[z]adavatel se tak nemůže dovolávat existence pouhého jediného dodavatele (právně nebo fakticky) schopného realizovat předmět veřejné zakázky, pakliže sám tento ‚stav exkluzivity‘ vytvořil, a to navíc teprve ve chvíli, kdy již není možné nastalou situaci dostupnými právními prostředky změnit“. NSS ve své argumentaci navázal na rozsudek č. j. 5 Afs 43/2012 – 54 ze dne 11. 1. 2013 (obdobně též rozsudek NSS, č. j. 5 Afs 42/2012 ze dne 11. 1. 2013). Uvedené závěry potvrzuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 1 As 256/2015 – 95: „stav ‚exkluzivity‘ (tj. nezbytnost splnění zakázky pouze určitým dodavatelem) nemůže zadavatel sám vytvořit. Opačný závěr by byl zcela v rozporu se smyslem a účelem zásad, na kterých je právní úprava veřejných zakázek postavena (tj. zásadami transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace)“. K tomuto se také vyjadřoval Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí (zejména jeho body 59, 61, 63), kde uvedl, že JŘBU podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona lze v případě technických důvodů či důvodu ochrany výhradních práv využít pouze tehdy, neexistuje-li přiměřená alternativa jiného dodavatele, kdy tato neexistence však stojí na objektivních základech a není důsledkem vlastní činnosti zadavatele.

23.         Pokud se na šetřený případ vzhledem k oprávněnosti použití JŘBU podíváme optikou ZZVZ, zjistíme, že ani dle ZZVZ by zadavatel nenaplnil zákonné podmínky k použití JŘBU dle § 63 odst. 3 písm. b) a c) ZZVZ. Ten stanoví, že zadavatel může také použít JŘBU, pokud veřejná zakázka může být splněna pouze určitým dodavatelem, neboť z technických důvodů neexistuje hospodářská soutěž, nebo je to nezbytné z důvodu ochrany výhradních práv včetně práv duševního vlastnictví. Dle komentářové literatury (Dvořák, D, Machurek, T., Novotný, P., Šebesta, M. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, str. 394) k právě citovanému ustanovení „[v]yužití JŘBU dle odstavce 3 písm. b) (z technických důvodů neexistuje hospodářská soutěž) a dle odstavce 3 písm. c) (je to nezbytné z důvodu ochrany výhradních práv včetně práv duševního vlastnictví) váže zákon díky úpravě v odstavci 4 na splnění dalších dvou zde uvedených podmínek. První podmínkou je skutečnost, že veřejnou zakázku nelze zadat v jiném druhu zadávacího řízení než v JŘBU. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že důkazní břemeno ohledně nemožnosti provést jiný druh zadávacího řízení než JŘBU leží na zadavateli. Zadavatel by tak měl uvedení relevantních důvodů, pro které nebylo možné realizovat jiný druh zadávacího řízení, učinit nejlépe součástí dokumentace k veřejné zakázce.“ I podle nové právní úpravy je tak nutné, aby zadavatel unesl důkazní břemeno v souvislosti s prokázáním podmínek opravňujících použití JŘBU.

K důvodům nepoužitelnosti JŘBU v šetřeném případě

24.         Předmětem posouzení v přezkoumávané věci je především otázka, zda obviněný unesl důkazní břemeno v souvislosti s prokázáním podmínek opravňujících k použití JŘBU. Úřad dospěl k závěru, že zadavatel důkazní břemeno neunesl. Závěry Úřadu o povinnosti zadavatele prokázat splnění podmínek pro použití JŘBU včetně odkazů na použitou judikaturu považuji za správné a plně se s nimi ztotožňuji, jak níže odůvodním.

25.         V šetřeném případě je nade vší pochybnost zřejmé, že nebyla naplněna materiální stránka (spočívající v nezpůsobení výlučnosti jediného dodavatele obviněným) pro využití JŘBU, neboť obviněný si stav výlučnosti způsobil sám svým předchozím jednáním, když se sám rozhodl vytvořit „stav exkluzivity“ uzavřením původní smlouvy s takovými licenčními podmínkami, které mu neumožnily (dle tvrzení obviněného) zadat veřejnou zakázku jinak, než v JŘBU. Jinými slovy, obviněný se sám podílel na vytváření omezení, které následně způsobily, že byl nucen zadávat další zakázky vybranému uchazeči. Skutečnost, že v rámci původní smlouvy došlo k uzavření nevýhodných licenčních podmínek, způsobila, že v době, kdy zadavatel zamýšlel zadat veřejnou zakázku (tj. přezkoumávanou veřejnou zakázku) a stál před rozhodnutím, jakým způsobem zajistit potřebné plnění, že se přiklonil k zadání veřejné zakázky v JŘBU. Pokud ale zadavatel upřednostnil tento druh zadávacího řízení, byl také povinen před zvolením takového druhu zadávacího řízení důkladně posoudit a odůvodnit, že splňuje podmínky pro zadání veřejné zakázky v JŘBU. Uvedené vysvětlil již Úřad zejména odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde mimo jiné uvedl, že „obviněný v původní smlouvě nijak nelimitoval práva vybraného uchazeče danou elektronickou službu do budoucna udržovat a modifikovat, ba naopak tyto činnosti po vybraném uchazeči fakticky požadoval, a to bez zajištění toho, aby na něj přešla jakákoliv autorská či vlastnická práva k této spisové službě, čímž vybranému uchazeči zajistil exkluzivní postavení“ (bod 87), že obviněný počítal s dlouhodobější životností elektronické spisové služby, přesto si však nezajistil volné nakládání s tímto systémem, když potřebná oprávnění přenechal vybranému uchazeči, a každým dalším dodatkem k původní smlouvě posiloval stav exkluzivity vybraného uchazeče (bod 88 odůvodnění napadeného rozhodnutí).

26.         Obviněný nemůže nyní úspěšně argumentovat tím, že potřeby upravit či aktualizovat elektronickou spisovou službu, byly nepředvídatelné, neboť z Úřadu předložených podkladů vyplývá, že zadavatel měl vědět (a pravděpodobně rovněž věděl), že elektronickou spisovou službu bude užívat dlouhodobě a bude ji nutno upravovat např. v návaznosti na změny právních předpisů. Již v bodě 87 odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad odkázal na čl. II. „POVINNOSTI DODAVATELE“, odst. 11 původní smlouvy, ze které je zřejmé, že obviněný měl při jejím uzavření zájem na tom, aby mu vybraný uchazeč v budoucnu poskytoval další služby týkající se programové údržby elektronické spisové služby, a kde si obviněný vymínil, že i po realizaci činností tvořících předmět plnění původní smlouvy mu bude vybraný uchazeč poskytovat programovou údržbu elektronické spisové služby, a to na základě dodatků k původní smlouvě, resp. samostatných smluv. V bodu 88 odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad zase zmiňuje, že dle původní smlouvy měl vybraný uchazeč povinnost v budoucnu zajistit programovou údržbu elektronické spisové služby vyvolanou změnou obecně závazných právních předpisů.

27.         I kdyby tedy byla v šetřeném případě prokázána existence autorských práv (což nebyla, neboť čestné prohlášení vybraného uchazeče pro takový závěr není dostatečným podkladem), z rozsudku KS č. j. 31 Af 35/2015 – 80 ze dne 28. 6. 2017 vyplývá, že „nejprve si musí zadavatel veřejné zakázky zodpovědět otázku autorskoprávní a teprve následně poté, co dospěje k závěru, že po stránce autorskoprávní je nutné veřejnou zakázku zadat v režimu ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ, tak nastupuje zodpovězení otázky ekonomické a technické“. V nyní přezkoumávané věci obviněný neprokázal dostatečné posouzení otázek autorskoprávních, neboť existenci autorských práv prokazoval pouze čestným prohlášením. Dle § 53 odst. 5 správního řádu lze čestným prohlášením, a to jen ze strany účastníka řízení (tím bezesporu v přezkoumávané věci není vybraný uchazeč) nahradit pouze předložení listiny, a to jen v případech a za podmínek stanovených zvláštním zákonem. Takovou možnost však zákon zadavateli neposkytuje. Samozřejmě to neznamená, že by účastník či jiná osoba nemohli vůči správnímu orgánu učinit písemné prohlášení, takový úkon však nemá účinky náhradního důkazního prostředku, ale jako jeden z podkladů pro vydání rozhodnutí s nižší vypovídací hodnotou. Uvedené vyplývá i např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2014, č. j. 9 Afs 139/2013 – 30 „Jakkoliv musí správce daně přihlédnout ke všem skutečnostem, které v daňovém řízení vyjdou najevo, neznamená to, že jakékoliv skutečnosti či dokonce tvrzení musí následně zohlednit jako důkazy […] Správce daně nelze obecně zavázat, aby veškerá tvrzení daňového subjektu či třetích osob, včetně tvrzení předkládaných formou čestného prohlášení následně z úřední povinnosti ověřoval prostřednictvím dokazování. Vždy bude záležet na konkrétních skutkových okolnostech posuzovaného případu a na míře zjištěného skutkového stavu. Bude-li skutkový stav dostatečně objasněn, není rozhodně účelné ničím nepodložená tvrzení následně prověřovat z úřední povinnosti.“ Ač se rozsudek týká daňového řízení, jeho závěry jsou v obecné rovině přiléhavé i na nyní přezkoumávanou věc. Čestné prohlášení nelze považovat za důkazní prostředek, ale jako jeden z podkladů pro vydání rozhodnutí s nižší vypovídací hodnotou. Zadavatel tedy nijak důkazně nepodložil, resp. neprokázal, že předmět veřejné zakázky může být realizován pouze jediným dodavatelem. Je třeba striktně vyžadovat, aby zadavatelé nejen tvrdili, že veřejnou zakázku není možné pro důvody uvedené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona splnit vícero dodavateli, ale aby tuto skutečnost zároveň prokázali, a to již před zahájením jednacího řízení bez uveřejnění. Pokud tedy zadavatel tvrdí, že k provedení veřejné zakázky by byl nutný zásah do autorských práv vybraného uchazeče a že nemůže z technického hlediska technickou podporu počítačového programu poskytnout jiný subjekt než držitel autorských práv, měl tato svá tvrzení náležitě osvědčit relevantními důkazy. Konkrétní způsob prokázání tvrzení je přitom na zadavateli, avšak musí se jednat o objektivní důkazní prostředky, které jsou s to prokázat naplnění důvodu předpokládaného zákonodárcem pro uplatnění výjimky. Pouhé, ničím nepodložené, tvrzení zadavatele, příp. vybraného uchazeče v čestném prohlášení, přitom není důkazním prostředkem, který by mohl u orgánu dohledu uspět, resp. objektivně svědčit ve prospěch zadavatele. K způsobu prokázání těchto důvodů odkazuji na rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 30 Af 78/2013-148 ze dne 21. 12. 2015, kde soud uvedl, že „[d]ůvody vedoucí zadavatele k zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění by proto měly být v dokumentaci o zadání veřejné zakázky náležitým způsobem doloženy; konkrétní způsob jejich doložení však závisí na okolnostech každého případu. Jinými slovy, je potřeba vycházet vždy z konkrétních skutkových okolností prokazujících podmínky použití jednacího řízení bez uveřejnění (…)“. Zadavatel má pro unesení důkazního břemene dále povinnost prokázat existenci autorských práv a nutnost realizovat veřejnou zakázku pouze jediným výhradním dodavatelem, jemuž tato autorská práva svědčí. Proto není rozhodné, zda bylo pro obviněného zvolené řešení technicky, resp. ekonomicky výhodné, když zadavatel nutnost realizovat veřejnou zakázku pouze jediným výhradním dodavatelem nijak neprokázal. Pokud by existence autorských práv byla prokázána, bylo by nutno následně přistoupit k posouzení, zda tato autorská práva jsou nepřekonatelnou překážkou pro realizaci veřejné zakázky jiným dodavatelem (respektive jak by toto alternativní řešení bylo technicky a finančně náročné). Takovou nezávislou analýzu ovšem zadavatel Úřadu nepředložil (obviněný se pouze odvolal na vyjádření odboru archivní správy a spisové služby), nicméně taková analýza by již měla být součástí dokumentace k veřejné zakázce. Na podporu výše uvedeného odkazuji na rozsudek KS, č. j. 31 Af 35/2015 – 80 ze dne 28. 6. 2017, dle něhož „[p]okud žalobce posoudil jím uzavřené smlouvy sám a na základě vlastního posouzení dospěl k závěru o možnosti uzavřít navazující zakázku v JŘBU, tak se nemůže jednat o objektivní posouzení stavu, neboť to nutně předpokládá součinnost třetí osoby, která není součástí původní zakázky a nemá proto žádný zájem na určitém konkrétním výsledku a ani není u ní důvod zpochybňovat nestrannost analýzy.“ Závěry Úřadu uvedené v bodu 94 odůvodnění napadeného rozhodnutí tedy shledávám správnými.

28.         Pokud tedy jde o otázku unesení důkazního břemene v souvislosti s existencí důvodů ospravedlňujících provedení JŘBU, odkazuji ještě na závěry rozsudku KS, č. j. 31 Af 35/2015 –80 ze dne 28. 6. 2017, ve kterém KS uvádí, že „Nejvyšší správní soud [pozn. předsedy Úřadu: rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 43/2012 – 53 ze dne 11. 1. 2013] dále konstatoval, že ,Zadavatel musel důkladně a objektivně osvědčit, že jsou dány důvody aplikace jednacího řízení bez uveřejnění, a to např. posudkem z oboru IT a oboru práva, tak jak to zadavatel učinil. Zadavatel byl povinen před rozhodnutím, zda lze využít jednací řízení bez uveřejnění, důkladně právně posoudit předchozí zakázku, na kterou se má navazovat, z hlediska autorského práva, povahy licence a technického hlediska. Prokázání existence důvodu pro aplikaci ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) zákona není z obecného hlediska vázáno pouze na předložení listiny ve formě dokladu (např. ochranná známka, užitný vzor, patent, licence), ale tyto objektivní důvody musí skutečně existovat; podmínky pro aplikaci citovaného ustanovení zákona musí být naplněny fakticky.‘ V Nejvyšším správním soudem posuzované věci byla znaleckými posudky prokázána ,objektivní existence výhradních práv (autorských), která nedovolují zadavateli libovolně nakládat s předchozími systémy, na které by měla veřejné zakázka navazovat.‘ Z citované judikatury jasně vyplývá, že primární důkazní břemeno oprávněnosti využití JŘBU tíží zadavatele“. V rozsudku KS dále podává, „[j]estliže žalobce upřednostnil tuto formu veřejné zakázky, bylo jeho povinností prokázat, že jasnou a odůvodněnou o existenci důvodů pro JŘBU měl ještě před zadáním veřejné zakázky v JŘBU“. V rozsudku č. j. 31 Af 35/2015 – 80 ze dne 28. 6. 2017 se KS dále věnuje analýze posouzení kombinace hledisek autorskoprávních a technických ve vazbě na ekonomické zhodnocení zvoleného postupu, když říká, že „cílem takové analýzy je právě posouzení kombinace hledisek autorskoprávních a technických ve vazbě na ekonomické zhodnocení zvoleného postupu před zadáním samotné veřejné zakázky a návrh možných objektivních řešení situace.“ Zadavateli nic nebránilo v tom, aby nechal zpracovat znalecký posudek, případně jiný podklad zpracovaný nezávislou osobou, zda byly dány důvody aplikace JŘBU a tento Úřadu předložil. Podstatné však je, že takový důkaz (znalecký posudek, ext. audit apod.) měl být vyhotoven v době, kdy zadavatel zvažoval zadání veřejné zakázky. V té době totiž volil druh zadávacího řízení a již v té době měl mít postaveno na jisto, že postupuje v souladu se zákonem. Zadavatel nepředložil žádnou seriózní ekonomickou analýzu, ze které by bylo patrné, že existence výhradních práv musí být uplatněna, nebo případně nemůže být rozšířena tak, aby se již nejednalo o práva výhradní, aniž by takové řešení bylo ekonomicky méně výhodné. Ve světle uvedeného pouhé tvrzení zadavatele, že realizace veřejné zakázky jiným dodavatelem by byla spjata s nepřiměřenými obtížemi a náklady, postrádá jakoukoliv důkazní hodnotu, navíc uvážíme-li, že nepřiměřené obtíže v žádném případě neznamenají objektivní nemožnost (viz body 76 a 77 odůvodnění napadeného rozhodnutí).

29.         K doložení správnosti závěrů Úřadu lze odkázat na rozsudek KS č. j. 31Af 35/2015 – 80 ze dne 28. 6. 2017, kde KS řešil případ velmi podobný případu nyní šetřenému, a kde KS uvedl, že „[z] uvedených důkazních prostředků, které byly shromážděny v průběhu správního řízení, soud nezjistil, že by žalobce předložil jakýkoliv materiál, který by se zabýval otázkou ochrany výhradních, resp. autorských práv v souvislosti s plánovanou veřejnou zakázkou ve vazbě na provozovaný IS VERA. Žalobce sice předložil listiny, které s provozováním IS VERA souvisely, nicméně jakákoliv objektivní, na žalobci nezávisle zpracovaná autorskoprávní analýza předložena nebyla. Žalobce proto nesplnil požadavky, které na možnost využití JŘBU v těchto situacích klade dokonce jím odkazovaný rozsudek pátého senátu Nejvyššího správního soudu. Tedy nesplnil požadavek důkladně a objektivně osvědčit, že jsou dány důvody aplikace jednacího řízení bez uveřejnění. Z předložených důkazů nijak nevyplývá, že by již před rozhodnutím, zda lze využít jednací řízení bez uveřejnění, důkladně právně posoudil předchozí zakázku, na kterou se má navazovat, z hlediska autorského práva, povahy licence a technického hlediska. Z toho důvodu neprokázal, že by objektivní důvody pro aplikaci ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ skutečně existovaly a podmínky pro aplikaci citovaného ustanovení zákona byly naplněny fakticky. Podle názoru zdejšího soudu prosté předložení smluv, vč. jejich dodatků je stejně nedostačující, jako předložení listiny ve formě dokladu (např. ochranná známka, užitný vzor, patent, licence), neboť takový postup postrádá požadované posouzení předchozích zakázek. Pokud žalobce posoudil jím uzavřené smlouvy sám a na základě vlastního posouzení dospěl k závěru o možnosti uzavřít navazující zakázku v JŘBU, tak se nemůže jednat o objektivní posouzení stavu, neboť to nutně předpokládá součinnost třetí osoby, která není součástí původní zakázky a nemá proto žádný zájem na určitém konkrétním výsledku a ani není u ní důvod zpochybňovat nestrannost analýzy. Soud nepovažuje za důvod pro absenci zejm. autorskoprávního posouzení předchozích zakázek skutečnost, že předmětná zakázka představuje zásah do autorských práv obchodní korporace VERA, spol. s r.o., není mezi žalobcem a žalovaným spornou otázkou, neboť cílem takové analýzy je právě posouzení kombinace hledisek autorskoprávních a technických ve vazbě na ekonomické zhodnocení zvoleného postupu před zadáním samotné veřejné zakázky a návrh možných objektivních řešení situace. Mezi žalobcem a žalovaným totiž není sporné pouze a jedině to, že plnění obchodní korporace VERA, spol. s r.o., je autorským dílem. Požadované zhodnocení ale nemá mít za úkol zodpovědět to, zda je určitý software autorským dílem, ale to, zda je možné realizovat zakázku jinak než výlučně zásahem do autorských práv původního dodavatele“. Ačkoli zde citované rozsudky byly vydány teprve v nedávné době, nemá tato skutečnost žádný vliv na použitelnost tam vyjádřených právních názorů. Výklad v těchto rozsudcích rozvíjí myšlenky již dříve uvedené v soudní judikatuře i v judikatuře Soudního dvora EU týkající se povinnosti unést důkazní břemeno zadavatelem při zadávání jednacího řízení bez uveřejnění. Nadto odkazuji na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2016, č. j. 9 As 54/2016 – 45, jež uvádí, že [Judikatura vykládá pojmy a podává výklady právních předpisů, které platí po dobu platnosti a účinnosti dané právní úpravy. Právní názory vymezené správními soudy nemohou správní orgány pojímat tak, že z nich budou vycházet až v rámci řízení zahájených po datu vydání toho kterého rozsudku.“

K dalším námitkám rozkladu

30.         Námitky zadavatele směřují do nesprávného právního posouzení věci, neboť zadavatel nesouhlasí se závěrem, že se měl dopustit přestupku vysloveného Úřadem ve výroku I. napadeného rozhodnutí a je přesvědčen, že naplnil podmínky § 23 odst. 4 písm. a) zákona pro zadání veřejné zakázky v JŘBU.

K údajnému formalistickému postupu Úřadu a nesprávnosti napadeného rozhodnutí kvůli nezohlednění veškerých aspektů posuzované věci

31.         K údajnému striktně formalistickému přístupu Úřadu uvádím, že postup Úřadu je pouze formální (neboť se striktně drží zákona, případně rovněž zavedené relevantní judikatury), nikoli formalistický. Dle nálezu Ústavního soudu č. j. IV. ÚS 128/06-1 ze dne 11. 11. 2009 „formální v právu musí sledovat materiální účel, není-li tomu tak, stává se formalistickým“. Ostatně v souvislosti s použitím JŘBU přitom platí, že zákon není možno vykládat jinak než striktně, neboť se jedná o výjimečný způsob zadávání veřejných zakázek (shodně blíže srov. rozsudek KS ze dne 9. 4. 2013, sp. zn. 31 Af 54/2012). Zákon v ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) stanoví, že zadavatel může zadat veřejnou zakázku v JŘBU (rovněž) tehdy, může-li být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem. Úřad tedy ani nemůže postupovat jinak, než nyní postupoval, neboť když shledá, že zadavatel realizoval JŘBU, aniž by k tomu byly splněny všechny podmínky stanovené zákonem (a podrobně specifikované judikaturou), musí konstatovat spáchání přestupku a uložit sankci. V šetřeném případě je i naplněna podmínka předestřená v právě citovaném judikátu Ústavního soudu, neboť sankcionování obviněného sleduje materiální účel, kterým je ochrana hospodářské soutěže, podpora konkurenčního prostředí mezi dodavateli a účelné vynakládání veřejných prostředků. V šetřeném případě zadavatel neprokázal, že by se snažil postupovat hospodárně, když (jako mnohokrát předtím) veřejnou zakázku zadal bez jakékoli soutěže vybranému uchazeči, aniž by se snažil zjistit, zda je jiný (hospodárnější) postup možný. Nejde o postup, který by byl v oblasti IT zakázek ojedinělý – opakovaně dochází k situacím, kdy zadavatel uzavřením smlouvy bez dostatečného ošetření mj. autorských a licenčních práv vytvoří pro vybraného dodavatele stav exkluzivity, a tím se stane na něm závislým. Takový dodavatel si pak následně může určovat cenu všech dalších plnění, která na původní zakázku navazují, aniž by taková cena byla výsledkem široké hospodářské soutěže.

32.         S tvrzením obviněného, že ze strany Úřadu nebyly detailně posouzeny veškeré aspekty projednávané věci, zejména důvody postupu obviněného v rámci JŘBU, nesouhlasím, neboť Úřad při rozhodování veškeré aspekty případu zvážil a v rozhodnutí veškeré své úvahy vysvětlil (přičemž závěry Úřadu jsou uvedeny obecně poměrně rozsáhle, a to v bodech 28 – 130 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Úřad se zkoumáním toho, zda byly naplněny podmínky pro použití JŘBU [stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona] pečlivě zabýval, přičemž však dospěl k závěru, že tyto podmínky naplněny nebyly, neboť zadavatel neunesl důkazní břemeno ohledně tvrzení, že byly naplněny tzv. technické důvody, neboli že byla dána absence alternativ spočívajících ve využití jiných dodavatelů, a byl-li stav exkluzivity skutečně dán, byl zaviněn obviněným, a tedy obviněného nemohl k využití JŘBU opravňovat.

33.         K dalším aspektům projednávané věci, které údajně nebyly Úřadem detailně posouzeny, se nemohu konkrétně vyjádřit, neboť obviněný v rozkladu nijak nekonkretizuje, o které aspekty by se mělo jednat (ani neuvádí příklady), nicméně po celkovém posouzení projednávané věci (a porovnání s napadeným rozhodnutím) jsem neshledal, že by Úřad cokoli opomenul. Proto tuto námitku obviněného shledávám nedůvodnou.

34.         K údajnému nepochopení tvrzení obviněného zaznamenanému v bodě 77 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádím, že Úřad zde tvrzení zadavatele nedezinterpretoval. Zdůrazňuji, že JŘBU by mělo být opravdu natolik výjimečným institutem, že pokud v úvahu připadá jakákoli reálná možnost, realizovat veřejnou zakázku prostřednictvím jiného dodavatele, zakázku v JŘBU zadat nelze. Zadavatel v podstatě pouze tvrdil, že plnění jiným dodavatelem by bylo obtížnější (resp. přinášelo by nepřiměřené technické obtíže a ekonomické náklady). Vyšší obtížnost však neznamená objektivní nemožnost. Ostatně jak jsem uvedl výše (bod 27 odůvodnění tohoto rozhodnutí), po zodpovězení autorskoprávní otázky zadavatel musí provést analýzu technické a ekonomické otázky, a teprve na základě té učinit závěr, zda je zadání veřejné zakázky v JŘBU jediným možným řešením, což zadavatel neudělal. Vyšší obtíže tak nemohou ospravedlnit postup zadavatele mimo zákon.

K neunesení důkazního břemene obviněným

35.         Zadavatel se mylně domnívá, že důkazní břemeno unesl, když předložil čestné prohlášení vybraného uchazeče o existenci autorského díla – aplikačního programového systému GORDIC GINIS, ze kterého plyne, že programový systém GORDIC GINIS a oprávnění tento programový systém šířit, nastavovat, udržovat či upravovat náleželo výhradně vybranému uchazeči. Výhradní práva na straně vybraného uchazeče v době zadání veřejné zakázky prokazatelně existovala. Obviněný se domnívá, že z této skutečnosti (z tohoto důkazu) Úřad nevyvodil správné závěry. Obviněnému se však nepodařilo prokázat, že objektivně neexistuje více než jeden dodavatel veřejné zakázky, neboť nejen že závěr o existenci autorských práv vybraného uchazeče opřel o pouhé čestné prohlášení, ale neprovedl nezávislou analýzu technických a ekonomických aspektů možnosti, že by byla veřejná zakázka realizována jiným dodavatelem (přičemž vyjádření odboru archivní správy a spisové služby na první pohled nesplňuje již podmínku objektivity). V přezkoumávané věci je především zpochybňován postup zadavatele, kterým sám způsobil stav exkluzivity pro vybraného uchazeče nevhodným nastavením smluvních ujednání. Podrobněji k důkaznímu břemenu odkazuji na bod 28 odůvodnění tohoto rozhodnutí (přičemž Úřad se s touto otázkou vypořádal zejména v bodech 68, 69 a 73 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Zadavatel se rovněž mylně domnívá, že pouhá existence výhradních práv jako důvod postačuje. Není tomu ale tak, neboť jak plyne z výše uvedeného, i kdyby autorská práva svědčící vybranému uchazeči skutečně existovala, zadavatel je povinen před zahájením zadávacího řízení provést analýzu, pomocí které zodpoví otázku, zda nelze nalézt jiné řešení, které by umožňovalo širší soutěž, než zadat veřejnou zakázku subjektu nadanému autorskými právy. Takovou analýzu obviněný v šetřeném případě neprovedl. Na podporu výše uvedeného odkazuji na rozsudek NSS č. j. 1 As 256/2015-95 ze dne 12. 5. 2016, v němž je uvedeno, že „[v]eřejný zadavatel, který využije této výjimky, by měl odůvodnit, proč nemá k dispozici rozumné alternativy nebo náhradní řešení, jako je například využití alternativních distribučních kanálů, a to i vně členského státu, v němž se veřejný zadavatel nachází, nebo zvážení funkčně srovnatelných stavebních prací, dodávek a služeb. Pokud k situaci výlučnosti došlo z technických důvodů, měly by být tyto důvody v každém jednotlivém případě pečlivě vymezeny a odůvodněny. Tyto důvody by mohly například zahrnovat faktickou technickou neschopnost jiného hospodářského subjektu provést požadovaný výkon či nezbytnost použít specifické knowhow, nástroje či prostředky, které má k dispozici pouze jeden hospodářský subjekt. Technické důvody mohou rovněž vyplývat ze specifických požadavků na interoperabilitu, jež musí být splněny, aby byl zajištěn průběh stavebních prací, dodávek nebo služeb, jež mají být obstarány“. Technické důvody jsou důvody jiné než právní, v daném případě se měl zadavatel zabývat otázkou, zda byl vůbec někdo schopen předmět veřejné zakázky zpracovat, či zda byl předmět veřejné zakázky natolik specifický a složitý, že by ani při zpřístupnění zdrojového kódu, resp. zadání nové veřejné zakázky, nebylo možné obstarat plnění někým jiným. S tím se opět pojí posouzení ekonomické otázky, tedy zhotovení ekonomické analýzy, ve které by obecně měl mít zadavatel objektivně posouzenu hospodárnost svého rozhodnutí zadat veřejnou zakázku v JŘBU zejm. ve vztahu k porovnání s případným zadáním nové veřejné zakázky. Ve spojitosti se zadávanou veřejnou zakázkou považuji za nutné vyjádřit se i ke skutečnosti, že podle čl. IV původní smlouvy činila cena za realizaci předmětu plnění původní veřejné zakázky celkem 5 900 000 Kč včetně DPH. Cena za realizaci předmětu plnění veřejné zakázky činila celkem 6 441 465,25 Kč včetně DPH. Cena veřejné zakázky tedy převyšuje cenu původní veřejné zakázky. S ohledem na právě uvedené si tedy zadavatel měl zodpovědět i ekonomickou otázku. Tedy ověřit, zda by pro něj nebylo ekonomicky výhodnější zadat „novou“ veřejnou zakázku bez podmínek, které by neumožňovaly širší hospodářskou soutěž.

36.         Na základě posouzení uvedeného musím konstatovat, že i tuto námitku obviněného shledávám nedůvodnou.

K nesplnění technických důvodů

37.         Obviněný sice tvrdí, že technické důvody pro zadání veřejné zakázky v JŘBU byly v šetřeném případě dány, nic z dokumentace tomu ovšem nenasvědčuje. Jak uvedl již Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí (viz body 72, 74, 75 a 78 odůvodnění napadeného rozhodnutí), zadavatel tyto technické důvody pouze tvrdí, aniž by je čímkoli podložil. I v rozkladu obviněný pouze neurčitě odkazuje na „ucelený soubor dokumentů“, ze kterých údajně existence technických důvodů jednoznačně vyplývá. Vzhledem k tomu, že ani obviněný patrně nemá zcela jasno v tom, z čeho konkrétně má existence technických důvodů vyplývat, shledávám jeho námitku nedůvodnou.

K údajně nadbytečnému zkoumání technických důvodů Úřadem

38.         K přezkoumávání naplnění podmínky „technických důvodů“ uvádím, že tyto Úřad přezkoumával proto, že je jako důvod opravňující ho k realizaci JŘBU uvedl sám obviněný. Pokud by byla existence autorských práv prokázána, a obviněný by provedl výše zmiňovanou analýzu, ze které by vzešel závěr, že plnění jiným dodavatelem není prakticky možné, byl by dán technický důvod opravňující obviněného k provedení JŘBU, který by ovšem musel být prokázán. Nicméně vzhledem k tomu, že v šetřeném případě nebyla prokázána ani existence autorských práv, lze konstatovat, že posuzování „navazující“ technické otázky bylo de facto přesahující rámec nutného zkoumání, což ovšem nic nemění na celkovém posouzení věci.

 

K nezohlednění doby uzavření původní smlouvy

39.         K nezohlednění doby, kdy byla uzavřena původní smlouva, uvádím, že tento aspekt Úřad posuzovat nemohl, neboť předmětem tohoto správního řízení je výhradně posouzení postupu zadavatele v zadávacím řízení na veřejnou zakázku. Zákon Úřadu nedává možnost přihlížet k okolnostem a době uzavírání původní smlouvy, neboť jediné, co se dotýká původní smlouvy a co má Úřad v souvislosti s původní smlouvou zohledňovat, je otázka, zda si zadavatel stav exkluzivity způsobil sám (resp. zaviněně). Jak také NSS v rozsudku č. j. 31 Af 35/2015 – 80 ze dne 28. 6. 2017, „pokud by se měl žalovaný (tedy Úřad – pozn. předsedy Úřadu) zabývat podrobně tím, zda zadavatel veřejné zakázky úmyslně vytvořil, resp. v průběhu doby vytvářel ‚stav exkluzivity‘ a svým vlastním zaviněným postupem se dostal do situace, kdy musel přidělit zakázku pouze jednomu určitému subjektu, pak jistě nelze omezovat zjišťování těchto skutečností obecnou lhůtou pro zahájení řízení, neboť správním deliktem není vytvoření ‚stavu exkluzivity‘, ale pouze a jedině zadání poslední veřejné zakázky v JŘBU“. Uvedené koresponduje se závěry Úřadu uvedenými v bodu 88 odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde Úřad zmiňuje, že doba uzavření původní smlouvy je irelevantní, a naopak podstatné je, že obviněný nepostupoval dostatečně bděle na to, aby si vyhradil převod potřebných práv, ačkoli věděl, že v budoucnu v elektronické spisové službě budou dlouhodobě probíhat určité činnosti, a svůj přístup nezměnil ani poté, kdy se začala ustalovat relevantní judikatura pojednávající o omezené použitelnosti JŘBU. Kdyby Úřad k době uzavření původní smlouvy přihlížel, naopak by tato skutečnost musela být k tíži obviněného, neboť dlouhá doba uplynulá od uzavření původní smlouvy znamená, že obviněný měl dostatek času na to, aby se pokusil vyvázat ze vztahu exkluzivity vůči vybranému uchazeči, ale neudělal to. Před zadáváním nyní posuzované veřejné zakázky tedy obviněný stál opět před volbou, zda se pokusí zakázku zadat pomocí soutěže, nebo ji opět zadá vybranému uchazeči. Navíc obviněný potřebu rozvoje elektronické spisové služby předpokládal, a měl ji tedy zohlednit při uzavírání původní smlouvy. Proto tuto námitku obviněného shledávám nedůvodnou.

K zohledňování úkonů obviněného učiněných mimo přezkoumávané zadávací řízení

40.         K námitce obviněného, že si nebyl vědom toho, že Úřad bude posuzovat jeho úkony učiněné mimo přezkoumávané zadávací řízení, připomínám, že předmětem tohoto správního řízení je výhradně posouzení postupu zadavatele v zadávacím řízení na veřejnou zakázku, avšak k posouzení situace, ve které se zadavatel při uzavírání smlouvy nacházel (resp. ke zjištění toho, zda byla exkluzivita vybraného uchazeče zaviněná předchozím jednáním obviněného), shledal Úřad za potřebné seznámit se taktéž se smlouvami, které byly mezi obviněným a vybraným uchazečem uzavřeny dříve (viz rozsudek NSS uvedený v bodu 39 odůvodnění tohoto rozhodnutí). Úřad se tedy předmětnými smlouvami zabýval, aby posoudil, v jaké situaci se obviněný nacházel. Neznamená to, že by předmětné smlouvy byly obviněnému k tíži; Úřad se pouze snažil zohlednit, zda se zadavatel snažil ze závislosti na vybraném uchazeči vyvázat, což by bylo posouzeno jako polehčující okolnost. Obviněný dále nemůže namítat, že si nebyl vědom toho, že Úřad bude posuzovat jeho úkony učiněné mimo přezkoumávané zadávací řízení, když byl Úřadem k předložení dokumentace o těchto úkonech (resp. uzavřených smlouvách) a tyto smlouvy mu předložil. Za této situace muselo být obviněnému zřejmé, že Úřad tyto dokumenty k posouzení šetřeného případu použije a zohlední a obviněnému nic nebránilo v tom, aby se i k těmto podkladům vyjádřil. Tuto námitku zadavatele tedy shledávám nedůvodnou.

K uložené sankci

41.         Pro úplnost konstatuji, že byť je rozklad obviněného koncipován proti napadenému rozhodnutí jako celku, neobsahuje jedinou námitku vztahující se k uložené sankci. Přezkoumal jsem tedy výrok II. napadeného rozhodnutí z hlediska zákonnosti a dospěl jsem k závěru, že Úřad se zabýval všemi skutečnostmi a okolnostmi jak mu ukládá zákon a své závěry náležitě a přezkoumatelně odůvodnil.

42.         Úřad v prvé řadě zkoumal, zda nezanikla odpovědnost zadavatele za správní delikt, tedy, zda bylo zahájeno správní řízení ve lhůtách podle § 121 odst. 3 zákona. Neopomněl přitom v tomto směru posoudit i otázku příznivosti pozdější právní úpravy.

43.         Úřad postupoval i v souladu s ustanovením § 121 odst. 2 zákona. Zákon při posuzování sankce za správní delikt výslovně v § 121 odst. 2 vyžaduje, aby Úřad přihlédl ke způsobu spáchání správního deliktu, jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, čímž je v zákoně vymezena kategorie závažnosti spáchaného správního deliktu, a tedy i dány základy pro individualizování trestního postihu. Úřad tak v předmětném případě zhodnotil, že způsobem spáchání správního deliktu bylo zadání veřejné zakázky v režimu, v němž bylo eliminováno soutěžní prostředí. Důsledkem tohoto jednání zadavatele bylo vyloučení hospodářské soutěže o veřejnou zakázku. Na principu soutěže je přitom zadávání veřejných zakázek založeno, proto je jeho nezákonné narušení považováno za hrubé porušení zákona. V daném případě nelze vyloučit, že by nabídku na veřejnou zakázku mohli podat i jiní dodavatelé, kterým však bylo kvůli postupu zadavatele znemožněno o zakázku jakkoli usilovat. Jako polehčující okolnost Úřad zohlednil skutečnost, že obviněný poskytoval během celého správního řízení řádnou součinnost a to, že od spáchání přestupku uplynula dlouhá doba. Závěrem Úřad přihlédl  i  k  ekonomické situaci obviněného. Po zohlednění všech skutečností vyměřil zadavateli pokutu ve výši 85 000 Kč

44.         S přihlédnutím k následkům spáchání přestupku, jímž je narušení soutěžního prostředí, které je ustáleně považováno za porušení závažného charakteru, a k nutnosti naplnění sankčních účinků, zejména předcházení budoucího porušování zákona, nelze výši sankčního postihu minimalizovat. V tomto případě tak Úřad použil správní uvážení při stanovení výše pokuty zcela v mezích zákona, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2004, č. j. 5 Azs 105/2004 – 72. Výši uložené pokuty mám za dostatečně odůvodněnou a odůvodnění za zákonné a přezkoumatelné. Úřad neopomněl ani uvážit, zda vyměřená pokuta není pro zadavatele likvidační.

45.         Po přezkoumání napadeného rozhodnutí tedy nemohu přisvědčit tvrzení zadavatele, že napadené rozhodnutí je nesprávné. Závěry Úřadu, obsažené v napadeném rozhodnutí, jsou dostatečně odůvodněny a jsou vnitřně logicky uspořádané, vycházející z řádně zjištěného skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a rovněž vycházející ze smyslu a účelu zákona. Závěrem tedy shrnuji, že Úřad rozhodl správně a v souladu se zákonem, když konstatoval, že se obviněný dopustil přestupku uvedeného ve výroku I. napadeného rozhodnutí, za nějž obviněnému uložil výrokem II. napadeného rozhodnutí pokutu ve výši 85 000 Kč.

VI.          Závěr

46.         Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v souladu se zákonem a správním řádem, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí z důvodů uváděných v rozkladu.

47.         Vzhledem k výše uvedenému, když jsem neshledal důvody, pro které by bylo nutno napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, jsem rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.

 

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.

 

otisk úředního razítka

 

 

 

 

 

 

 

Ing. Petr Rafaj

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

 

 

 

Obdrží:

Česká republika – Ministerstvo vnitra, IČO 00007064, se sídlem Nad štolou 936/3, 170 00 Praha

 

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy



[1] Pokud je v rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu ust. § 26 zákona v návaznosti na ust. § 158 odst. 1 a 2 zákona, podle tohoto znění se posuzují úkony zadavatele a uchazečů v zadávacím řízení. Zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“) se nepoužije s ohledem na ustanovení § 273 odst. 1 tohoto zákona, není-li dále uvedeno jinak.

vyhledávání ve sbírkách rozhodnutí

cs | en
+420 542 167 111 · posta@uohs.cz