číslo jednací: 09859/2021/164/PSe
spisová značka: R0150/2020/HS

Instance I.
Věc Nastavení podmínek parkování vozidel s hybridním pohonem
Účastníci
  1. hlavní město Praha
Typ správního řízení §19a ZOHS
Typ rozhodnutí rozhodnutí v části potvrzeno, v části změněno
Rok 2020
Datum nabytí právní moci 22. 3. 2021
Související rozhodnutí 09859/2021/164/PSe
20825/2020/830/LDe
Dokumenty file icon dokument ke stažení 655 KB

Spisová značka:  ÚOHS-R0150/2020/HS

Číslo jednací:      ÚOHS-09859/2021/164/PSe

 

Brno 22.03.2021

 

V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LDe ze dne 9. 7. 2020 podalo hlavní město Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, IČO 00064581, zastoupené na základě plné moci ze dne 20. 7. 2020 JUDr. Jakubem Fröhlichem, advokátem Fröhlich & Partners, advokátní kanceláře s.r.o. se sídlem Spálená 84/5, 110 00 Praha 1, IČO 06239137 jsem podle ustanovení § 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a na základě návrhu rozkladové komise

 

rozhodl takto:

I.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LDe ze dne 9. 7. 2020, vydané v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0055/2019/VS, ve výroku I. podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů měnímtakto:

Účastník řízení, hlavní město Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, IČO 00064581, tím, že usnesením Rady hlavního města Prahy č. 803 přijatým dne 17. 4. 2018, k záměru zvýhodnění parkování vozidel s hybridním pohonem v zónách placeného stání na území hl. m. Prahy, stanovil v jeho příloze č. 1 jako jednu z kumulativních podmínek pro získání zvýhodněného, tj. bezplatného, parkování vozidel s hybridním pohonem v zónách placeného stání na území hlavního města Prahy, podmínku, že výkon instalovaného spalovacího motoru nebude vyšší než 135 kW,

uplatňoval v období od 17. 4. 2018 do 12. 2. 2019 na území hlavního města Prahy regulaci umožňující bezplatné parkování vozidel s hybridním pohonem umožňujících provoz čistě na elektrický pohon, aniž by podmínka, že výkon instalovaného spalovacího motoru nebude vyšší než 135 kW, byla zvolena na základě objektivních a nediskriminačních kritérií a byla proporcionální vzhledem ke stanovenému cíli regulace, přičemž toto jednání bylo v uvedeném období způsobilé bez objektivně ospravedlnitelných důvodů narušit na území České republiky hospodářskou soutěž

- mezi prodejci vozidel s hybridním pohonem umožňujících provoz čistě na elektrický pohon zvýhodněním prodejců těch modelů vozidel, jejichž výkon instalovaného spalovacího motoru nebyl vyšší než 135 kW, a

- mezi navzájem si konkurujícími soutěžiteli, kteří využívali ke své podnikatelské činnosti vozidla s hybridním pohonem umožňující provoz čistě na elektrický pohon a parkovali s nimi v rámci své podnikatelské činnosti v zónách placeného stání na území hlavního města Prahy, a to zvýhodněním těch soutěžitelů, jejichž modely vozidel splňovaly podmínku výkonu instalovaného spalovacího motoru nepřesahujícího 135 kW, v možnosti získání bezplatného parkování v zónách placeného stání na území hlavního města Prahy,

čímž v období od 17. 4. 2018 do 12. 2. 2019 porušil zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb.,

a tím se dopustil přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb.

II.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LDe ze dne 9. 7. 2020, vydané v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0055/2019/VS, ve výroku II. podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů měním takto:

Dle § 22aa odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb., se účastníku řízení, hlavnímu městu Praze, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, IČO 00064581, za přestupek uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí ukládá pokuta v celkové výši

740 000 Kč (slovy: sedm set čtyřicet tisíc korun českých).

Uložená pokuta je splatná do 60 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

III.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LDe ze dne 9. 7. 2020, vydané v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0055/2019/VS, ve výroku III. podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, potvrzuji a podaný rozklad zamítám.

 

Odůvodnění

I.               Napadené rozhodnutí

1.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) vydal dne 9. 7. 2020 rozhodnutí č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LDe (dále jen „napadené rozhodnutí“).

2.             Ve výroku I. napadeného rozhodnutí Úřad shledal, že se hlavní město Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, IČO 00064581 (dále jen „Praha“, či „účastník řízení“) dopustilo přestupku podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb. (dále jen „ZOHS“), spočívajícího v porušení § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS. Tohoto porušení ZOHS se účastník řízení dopustil tím, že bez objektivně ospravedlnitelných důvodů narušil v období od 17. 4. 2018 do 30. 4. 2019hospodářskou soutěž mezi prodejci vozidel s hybridním pohonem umožňujících provoz čistě na elektrický pohon a mezi navzájem si konkurujícími soutěžiteli, kteří využívali ke své podnikatelské činnosti vozidla s hybridním pohonem umožňující provoz čistě na elektrický pohon a parkovali s nimi v rámci své podnikatelské činnosti v zónách placeného stání na území hlavního města Prahy, jelikož ve stejném období uplatňoval na svém území regulaci umožňující bezplatné parkování vozidel s hybridním pohonem umožňujících provoz čistě na elektrický pohon, aniž by podmínka, že výkon instalovaného spalovacího motoru nebude vyšší než 135 kW, byla zvolena na základě objektivních a nediskriminačních kritérií a byla proporcionální vzhledem ke stanovenému cíli takovéto regulace.

3.             Výrokem II. napadeného rozhodnutí uložil Úřad dle § 22aa odst. 2 ZOHS účastníku řízení pokutu ve výši 984 000 Kč.

4.             Výrokem III. napadeného rozhodnutí bylo účastníku řízení uloženo uhradit náklady řízení ve výši 3 500 Kč.

5.             K těmto závěrům Úřad dospěl právním posouzením skutku účastníka řízení, kdy usnesením Rady hlavního města Prahy č. 803 přijatým dne 17. 4. 2018, k záměru zvýhodnění parkování vozidel s hybridním pohonem v zónách placeného stání na území hl. m. Prahy (dále jen „usnesení č. 803“), stanovil v jeho příloze č. 1 jako jednu z kumulativních podmínek pro získání zvýhodněného, tj. bezplatného, parkování vozidel s hybridním pohonem v zónách placeného stání na území Prahy, podmínku, že výkon instalovaného spalovacího motoru nebude vyšší než 135 kW, a regulaci obsahující tuto podmínku uplatňoval v období od 17. 4. 2018 do 30. 4. 2019, přičemž ji neodstranil ani usnesením Rady hlavního města Prahy č. 2550 přijatým dne 2. 10. 2018 k revokaci usnesení Rady HMP k záměru zvýhodnění parkování vozidel s hybridním pohonem v zónách placeného stání na území hl. m. Prahy(dále jen „usnesení č. 2550“).

II.             Rozklad

6.             Účastník řízení podal proti napadenému rozhodnutí včas rozklad, jímž odkázal na své námitky uplatněné v předcházejícím průběhu správního řízení a připojil další níže uvedené námitky a argumentaci své obhajoby.

K proporcionalitě zvoleného kritéria

7.             Předně namítá, že omezení výkonu instalovaného spalovacího motoru do 135 kW bylo podloženo legitimním cílem zlepšit životní prostředí na území Prahy a proporcionálním způsobem dosahovalo přípustné míry omezujícího účinku na hospodářskou soutěž.

8.             Účastník řízení nesouhlasí se závěrem Úřadu v bodě 122 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Oproti nesprávným závěrům Úřadu tvrdí, že u vozidel typu full-hybridy, která umožňují dobíjení baterie z externích zdrojů, může docházet a bezpochyby také dochází k tomu, že je vozidlo nezřídka provozováno za stavu, kdy nedošlo k nabití baterie vozidla z externích zdrojů optimálním způsobem. Pokud podmínka optimálního nabití baterie vozidla není splněna, jsou reálné emise vozidla v provozu znatelně vyšší, v krajním případě pak mohou přesáhnout výši emisí vozidel stejného typu, která jsou vybavena pouze spalovacím motorem. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že toto riziko považuje Úřad za zanedbatelné, ale nepředkládá přitom žádné argumenty, které by prokazovaly opodstatněnost tohoto závěru.

9.             Rovněž nesouhlasí se závěrem Úřadu v bodě 124 odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde Úřad mylně interpretuje jeho postoj slovy: „Z toho je zřejmé, že účastník řízení zvýhodnil parkování (…) právě s vědomím, že elektromotor je v městském provozu podstatně využíván (…)“. Skutečnost je nicméně taková, že důvodem zvýhodnění nebyl názor, že v popsaných podmínkách je a bude elektromotor uvedeným způsobem automaticky a vždy využíván, ale předpoklad, že se tak může a bude dít. Samotná tato možnost přitom byla primárním důvodem umožnit provozovatelům těchto vozidel získání předmětného benefitu při parkování. Nicméně s vědomím toho, že se jedná pouze o možnost, resp. předpoklad, byla dle názoru účastníka řízení současně nezbytná implementace dalšího kritéria, které by v maximální míře eliminovalo riziko, že pokud se uvedené očekávání nenaplní, nebude provoz vozidla představovat nadměrné zatížení kvality ovzduší, a to právě omezení maximálního výkonu spalovacího motoru, které se v době přijetí usnesení č. 803 jevilo jako kritérium nejvhodnější.

10.         Přes nejasnost situace s četností využívání hybridního vozu výlučně na elektromotor uvedl Úřad bez řádného odůvodnění, že kritérium týkající se samotného spalovacího motoru nemá pro hodnocení emisí konkrétního vozidla valný význam. Úřad uzavřel, že má za prokázané, že v případě vozidel s hybridním pohonem vyšší výkon spalovacího motoru neznamená vyšší hodnotu kombinovaných emisí vozidla, a proto nepřistoupil k navrženému doplnění dokazování. K tomu účastník řízení namítá, že Úřad ačkoli nenechal odborně posoudit stěžejní otázku vztahu výkonu spalovacího motoru hybridního vozu k produkovaným emisím při městském provozu, přistoupil svými úvahami k závěrům, které považuje účastník řízení za nesprávné.

11.         Úřad dále v bodě 126 odůvodnění napadeného rozhodnutí reaguje na analogii dalších zahraničních kritérií, kdy připouští, že poplatek za registraci vozidel se ve Francii skutečně vypočítává na základě výše výkonu. Následně ale Úřad tvrdí, že s ohledem na to, že jsou rovněž zvýhodňována „ekologičtější“ vozidla, „je ochrana ovzduší sledována parametrem výše emisí CO2 a nikoli parametrem výkonu motoru“, ačkoli nijak nezkoumal, proč je kritérium výkonu ve Francii vůbec aplikováno a stejně tak se nedostatečným způsobem vypořádal s námitkou, že i Francie aplikuje multikriteriální přístup, tedy že ochrana ovzduší je realizována prostřednictvím obou parametrů, jak výší výkonu motoru, tak hodnotou emisí CO2. V této souvislosti Úřad zcela ignoruje i argumentaci, že samotný výkon motoru je zohledněn například i v sousední Slovenské republice.

12.         Účastník řízení rozporuje i závěry Úřadu v bodě 127 odůvodnění napadeného rozhodnutí ohledně nevyužití kritéria délky bezemisního dojezdu, přestože se objevilo v materiálu Rozvoj alternativní dopravy a formy podpory, který byl známý účastníku řízení ještě před schválením usnesení č. 803. Účastník řízení zastává názor vyjadřovaný v průběhu správního řízení, tj. že kritérium bezemisního dojezdu by bylo v praxi možno aplikovat velmi obtížně, pokud vůbec. Prvním důvodem je jednak absence tohoto údaje v relevantní a dostupné technické dokumentaci k vozidlu, neboť technický průkaz vozidla tento údaj obsahuje pouze výjimečně. Tento údaj není standardně uváděn ani v případě plnohodnotných elektromobilů, ačkoli u nich je tento parametr podstatně významnější. Dalším důvodem je fakt, že řada hybridních automobilů umožňuje jízdu čistě na elektrický pohon pouze do určité rychlosti a údaj o dojezdu výlučně na elektrický pohon lze považovat za čistě orientační.

K absenci legislativní úpravy emisních hodnot

13.         Účastník řízení namítá, že po dobu účinnosti usnesení č. 803 obsahujícího podmínku výkonu 135 kW nebylo možné stanovit jako podmínku výši emisí CO2, neboť jeho přesná limitní hranice nebyla žádným relevantním subjektem ani závazným způsobem stanovena. Limitní hodnota emisí CO2 ve výši 50 g/km nebyla obsažena v právním řádu České republiky před novelizací zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích (dále jen „zákon o provozu vozidel“), a to § 7b odst. 6 bodem 2 zákona č. 193/2018 Sb., jenž vstoupil v platnost 1. 10. 2018 a v účinnost až dne 1. 4. 2019. Účastník řízení v návaznosti na uvedenou novelu od konce roku 2018, tj. ještě před zahájením řízení, intenzivně připravoval návrh příslušného usnesení své rady, v němž by podmínky získání zvýhodněného parkovacího oprávnění byly plně v souladu s novým zněním zákona o provozu vozidel, o čemž byl Úřad informován.

14.         Úřad v napadeném rozhodnutí nijak nezohlednil skutečnost, že usnesení č. 803 a usnesení č. 2550 vycházela ze stavu legislativy platné v době jejich vydání a parametry musel účastník řízení stanovit v době, kdy metodika emisí byla celosvětově rozporována a měněna. Jakmile se česká legislativa a podmínky změnily, přistoupil účastník řízení k neprodlené změně parametrů v přímé návaznosti na změnu zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích.

K nejistotě ohledně způsobu měření emisních hodnot

15.         Dle účastníka řízení se vozidla nesplňující kritérium výkonu instalovaného spalovacího motoru 135 kW pohybují na samé hranici nově zavedené limitní hodnoty 50 g/km CO2. Na základě nejasného pojmu „kombinovaný mix váženého průměru“ by s největší pravděpodobností nesplnila ani tuto nově zavedenou limitní hodnotu v zákoně o provozu vozidel. V takovém případě by usnesením č. 803 ani nemohla být narušena hospodářská soutěž, neboť tyto automobily nesplňují ani omezení výkonu spalovacího motoru, ani omezení hodnoty emisí CO2. Úřad tedy při svém rozhodování pochybil, když se vůbec nezabýval úvahou, jaký počet vozidel v předmětném období platnosti usnesení č. 803 by splňoval podmínku limitní hodnoty 50 g/km CO2 a zároveň nesplňoval kritérium výkonu instalovaného spalovacího motoru 135 kW. Jedině tak by mohl skutečně kvantifikovat míru narušení hospodářské soutěže ve smyslu § 19a ZOHS. Počet takových vozů je zcela zanedbatelný k tomu, aby byl způsobilý narušit hospodářskou soutěž.

16.         Účastník řízení namítá, že v bodě 123 odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad mylně uvádí, že hodnota emisí CO2 je stanovena ze strany výrobců. Hodnota je naopak výsledkem aplikace závazně stanovené metodiky měření emisí, která je realizována certifikovanými subjekty. V září 2018, tedy cca 4 měsíce po přijetí usnesení č. 803, už byla všeobecně známa nízká vypovídající schopnost údajů získaných dosavadní metodikou „NECD“. Současně v roce 2018 probíhalo dokončování metodiky měření emisí a spotřeby paliva „WLTP“ (Worldwide Harmonized Light Vehicles Test Procedure), která měla za cíl poskytnout realističtější měřítka pro porovnávání hodnot spotřeby paliva a emisí mezi různými modely vozidel. Vozidla se po technické stránce nezměnila, pouze jsou podrobena měřením podle nových požadavků. V souvislosti s novou metodikou WLTP německý svaz automobilového průmyslu VDA uvedl, že přechodem ze staré metodiky EU na WLTP se zvýší udávané hodnoty spotřeby paliva a emisí CO2 v průměru o 20 procent v porovnání s dosavadními hodnotami EU.

17.         Tato situace pouze dále prohloubila nejistotu účastníka řízení ohledně limitních hodnot emisí CO2, a to minimálně do doby, než byl zaveden do českého právního řádu jeho limit 50 g/km.

18.         Skutečnost, že v době přijímání usnesení č. 803 neexistovala česká legislativa jednoznačně vymezující nízkoemisní vozidlo a skutečnost, že v době přípravy usnesení č. 803 byly tehdy aktuální evropská legislativa a metodika NECD stanovující emisní normy CO2 zpochybněny, tvoří liberační důvod. Účastník řízení vynaložil veškeré úsilí, které po něm bylo možné požadovat při snaze o stanovení řádného a nediskriminačního kritéria pro stanovení podmínek, za nichž je zvýhodněné parkování umožněno i vozidlům s hybridním pohonem.

19.         Účastník řízení v průběhu celého řízení předkládal informace, na jejichž základě byla zvolena hodnota výkonu spalovacího motoru 135 kW. Při projednávání usnesení č. 803 bylo uvažováno, že od této hranice výkonu motoru je již zřejmé, že při jízdě s převažujícím zapojením spalovacího motoru se jedná o vozidla, která produkují vyšší než průměrné emise (a to i s ohledem na skutečnost, že statisticky jsou taková vozidla těžší než shodné vozy bez hybridního pohonu). Účastníkovi řízení nelze vytýkat skutečnost, že tyto úvahy, které účastník řízení v rámci řízení uvedl, nejsou obsaženy přímo v důvodové zprávě k předmětnému usnesení.

K údajnému narušení hospodářské soutěže

20.         Úřad dle účastníka řízení vychází v napadeném rozhodnutí z mylných a nepodložených úvah, že usnesením č. 803 došlo k narušení hospodářské soutěže na trhu prodeje osobních automobilů s hybridním pohonem v České republice, a to zvýhodněním určitého soutěžitele. Úřad se však nedostatečně vypořádal s důkazem statistikou prodejů hybridních automobilů vedenou Svazem dovozců automobilů. Tyto veřejně dostupné podklady, na něž účastník řízení odkazoval již dříve ve správním řízení, dokládají objemy dovozu vozidel dle jednotlivých značek. Je patrné, že existují srovnatelné modely hybridních vozů, u nichž existuje oproti roku 2017 výrazný nárůst prodejů v období let 2018 a 2019 bez ohledu na skutečnost, že podmínku maximálního výkonu spalovacího motoru 135 kW nesplňují. Jedná se např. o hybridní vozy ve srovnatelné třídě Audi A6 a A7, které napříč všemi třídami vykazují výrazný nárůst z nulové hodnoty (2017) na 195 vozidel (2018), a dále dokonce na 326 vozidel (2019). Dále se jedná např. o hybridní vozy ve srovnatelné třídě Mercedes E a GLE, které vykazují 3 vozy (2017) a následný enormní nárůst na 137 vozů (2018) a 434 vozů (2019). Vozy Volvo S90 a V90 vykazují za stejné období malý průběžný nárůst z 5 vozů (2017) na 9 vozů (2018) a 16 vozů (2019). Stejně pak vozy BMW 5 vykazují minimální nárůst ze 14 vozů (2017) na 18 vozů (2018) a na 19 vozů (2019). Ze stejné statistiky vyplývá, že modely Lexus GS byly v hybridním provedení zastoupeny pouze 25 vozidly (2017), s nárůstem pouze na 37 vozidel (2018) a následně dokonce zmizely z nabídky úplně (2019).

21.         Z těchto podkladů je zřejmé, že pro koncového zákazníka vůbec nehraje roli při výběru modelu hybridního vozu, zda splňoval či nesplňoval podmínky pro parkování na území Prahy zdarma, ale že při výběru výrobce a modelu vozu zohledňuje jiné parametry. Uvedená čísla o dovozech pak zcela vyvracejí domněnku Úřadu, že například vozy BMW řady 5 či Lexus GS, splňující kritéria zvýhodněného parkování měly oproti vozům stejné třídy Volvo S90 a V90 konkurenční výhodu.

22.         Účastník řízení považuje napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné, neboť v něm zcela absentuje odůvodnění, jakým způsobem měla být narušena hospodářská soutěž mezi navzájem si konkurujícími soutěžiteli, kteří využívali ke své podnikatelské činnosti vozidla s hybridním pohonem umožňující provoz čistě na elektrický pohon a parkovali s nimi v rámci své podnikatelské činnosti v zónách placeného stání na území hlavního města Prahy, a z jakého důvodu Úřad zúžil okruh navzájem si konkurujících podnikatelů parkujících na území hlavního města Prahy pouze na podnikatele využívající ke své podnikatelské činností hybridní vůz.

23.         V napadeném rozhodnutí zcela absentuje podložená argumentace, jak by tato skutečnost měla narušit hospodářskou soutěž na trzích zboží či služeb, v nichž jednotliví potenciální podnikatelé podnikají. Je totiž volbou každého podnikatele, jaký vůz si pro své podnikání pořídí, ať již konvenční, hybridní, zvýhodněný či nezvýhodněný a podle předložených údajů Svazu dovozců automobilů nemělo zvýhodnění vliv na prodej vozů v jednotlivých kategoriích. Naopak podstatně více rostly prodeje vozů nezvýhodněných a v absolutních číslech se prodalo naprosté minimum hybridních vozů zvýhodněných.

K pokutě

24.         Ohledně pokuty namítá účastník řízení nepřiměřenost její výměry ve vztahu k závažnosti vytýkaného jednání. Podle aktuální metodiky pro určování výměry pokuty s názvem „Postup při stanovení výše pokut ukládaných za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže“ (dále jen „Postup“)[1]má být při ukládání pokuty zohledněna legitimnost sledovaného cíle ze strany orgánu veřejné správy (což Úřad v napadeném rozhodnutí zohlednil pouze zčásti), tak i například prospěch orgánu veřejné správy z narušení hospodářské soutěže, rozsah dotčeného území, který může být vyjádřen např. prostřednictvím počtu obyvatel, hodnota tržeb zboží přímo či nepřímo dotčeného výkonem veřejné moci či jednání orgánu veřejné správy v řízení před Úřadem.

25.         Účastník řízení namítá, že Úřad při stanovení pokuty zcela přecenil rozsah dotčeného území a dotčeného počtu obyvatel, kdy v podstatě vůbec nevzal v úvahu, že v dotčeném období platnosti usnesení č. 803 se na území České republiky prodaly jen zanedbatelné počty (maximálně jednotky kusů) hybridních vozů, které nesplnily podmínku maximálního výkonu spalovacího motoru 135 kW, avšak naplnily by aktuální podmínku 50 g/km CO2, a tedy i tvrzené znevýhodnění majitelů těchto vozidel bylo s ohledem na objem trhu vozidel zcela nepatrné.

26.         Při stanovení pokuty rovněž nebylo zohledněno, že účastník řízení neměl z vytýkaného jednání jakýkoliv prospěch. Stejně tak nebylo při stanovení pokuty vzato v úvahu, že účastník řízení v rámci řízení zcela otevřeně jednal s Úřadem, poskytoval veškeré informace, a ještě v období před zahájením řízením připravoval v návaznosti na novou legislativu v oblasti provozu na pozemních komunikacích též nové parametry pro zvýhodněné parkování vozidel s nižší ekologickou zátěží.

Petit rozkladu

27.         Účastník řízení navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil, neboť nemohl porušit zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS.

III.           Řízení o rozkladu

Průběh řízení o rozkladu

28.         Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a proto v souladu s § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

29.         Podle § 98 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“), jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání tohoto rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.

IV.          Vady napadeného rozhodnutí zjištěné z úřední povinnosti

30.         Úřad ve výroku I. napadeného rozhodnutí rozhodl, že účastník řízení v období od 17. 4. 2018 do 30. 4. 2019 porušil zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS, a tím se dopustil přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS, když v období od 17. 4. 2018 do 30. 4. 2019 na svém území uplatňoval regulaci umožňující bezplatné parkování vozidel s  hybridním pohonem umožňujících provoz čistě na elektrický pohon, aniž by však podmínka, že výkon spalovacího motoru instalovaného v nich nebude vyšší než 135 kW, byla zvolena na základě objektivních a nediskriminačních kritérií a byla proporcionální vzhledem ke stanovenému cíli takovéto regulace.[2] Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí dospěl s odkazem na níže uvedený § 8 přestupkového zákona k závěru, že až teprve „s účinností od 1. 5. 2019 došlo k odstranění diskriminační podmínky pro získání zvýhodněného parkovacího oprávnění, nastavené dřívějším usnesením č. 803 (…), a tím k nápravě soutěžního prostředí.[3] Z toho se podává, že zavedení přezkoumávané regulace usnesením č. 803 vyhodnotil jako vyvolání protiprávního stavu s jeho následným udržováním, a to až do konkrétního okamžiku jeho odstranění. S tímto vyhodnocením charakteru vytýkaného jednání jakožto trvajícího přestupku se s níže uvedenou výhradou ohledně doby trvání skutku postihovaného napadeným rozhodnutím ztotožňuji a považuji je za správné a zákonné.

31.         Toto správní řízení bylo zahájeno doručením oznámení o zahájení správního řízení č. j. ÚOHS-S0055/2019/VS-04312/2019/830/LDe (dále jen „oznámení o zahájení řízení“) účastníku řízenídne 12. 2. 2019 v 7:53 hod. v důsledku přihlášení se oprávněné osoby do datové schránky účastníka řízení, což je zřejmé z údajů o jeho doručení obsažených ve správním spise. Prvostupňový orgán však nevyvodil z tohoto faktu takové právní důsledky, které z aplikovaných zákonů a judikatury vyplývají, což se odrazilo ve stanovení nesprávné délky posuzovaného přestupku a následně se to promítlo i do určení výměry pokuty. K závěru o této nezákonnosti jsem dospěl při přezkumu ex officio, ač na to účastník řízení v rozkladu nepoukazuje. Jelikož jde o vadu napadeného rozhodnutí i řízení, které jeho vydání předcházelo, jež mohla mít sama o sobě vliv na správnost napadeného rozhodnutí, zabývám se jí ještě před vypořádáním námitek rozkladu účastníka řízení. Pro takto zjištěnou vadu jsem byl nucen změnit výrok o vině i výrok o trestu, a to ve prospěch účastníka řízení. Výrok III. i jeho odůvodnění obsahující řešení závislé právní otázky náhrady nákladů řízení přitom obstojí i při provedení výše uvedené změny výroku o vině. Detailní vysvětlení k tomu uvádím níže.

Ke specifikům trvajících přestupků

32.         Podle § 8 přestupkového zákona je trvajícím přestupkem přestupek, jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání a následném udržování protiprávního stavu, nebo jednání pachatele spočívající v udržování protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán.

33.         Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 22. 2. 2005, č. j. 5 A 164/2002-44: „je trvajícím jiným správním deliktem takový správní delikt, jímž pachatel vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje, popřípadě, jímž udržuje protiprávní stav, aniž jej vyvolal. Jednání, jímž pachatel udržuje protiprávní stav, závadný z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek a jeden správní delikt až do okamžiku ukončení deliktního jednání, tj. až do okamžiku odstranění protiprávního stavu.“

34.         Podle rozsudku NSS ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007-135 (zvýraznění doplněno): se trvající trestný čin posuzuje jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud je protiprávní stav udržován. Jeho podstatným znakem je, že se postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Tím se tento trestný čin odlišuje od poruchového deliktu, jímž se také způsobuje protiprávní stav, který může trvat delší dobu, ale nepostihuje se jeho udržování. (Srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 8 Tdo 1161/2006).

35.         Podle rozsudku NSS ze dne 8. 11. 2007, č. j. 9 As 40/2007-65 (zvýraznění doplněno): se trvající trestné činy posuzují jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud pachatel udržuje protiprávní stav; jde tedy o jediný skutek a jediný trestný čin, který je ukončen teprve okamžikem odstranění protiprávního stavu. Trvající trestný čin se pak v návaznosti na výše uvedené počíná promlčovat teprve od okamžiku ukončení trestné činnosti, tj. od okamžiku odstranění stavu, jehož udržování je znakem trestného činu (shodně též Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 23 a násl., případně Novotný, O. a kol.: Trestní právo hmotné. I. obecná část. 2. přepracované vydání. Praha: Kodex, 1995, s. 61). Uvedené principy je namístě přiměřeně akceptovat i pro potřeby správního trestání. Zmíněná „trvalost“ je totiž znakem jednotlivých skutkových podstat obsažených jak v trestním zákoně, tak v zákonech jiných, např. v zákoně o přestupcích či ve stavebním zákoně, jako je tomu v přezkoumávané věci.

36.         Tato judikatura je zcela přiléhavá i na následně přijatou právní úpravu § 8 přestupkového zákona, která ostatně byla zákonodárcem přijata právě na podkladě trestního práva hmotného reflektovaného zmiňovanou judikaturou správních soudů.[4] Jak už bylo uvedeno výše, posuzovaný přestupek v tomto řízení má právě charakter trvajícího přestupku.

K nutnosti poskytnutí záruk spravedlivého procesu dle vnitrostátního práva

37.         Nelze přitom přehlížet, že právě oznámení o zahájení správního řízení je tím procesním úkonem ze strany správního orgánu, který v řízení o přestupku odpovídá „trestnímu obvinění“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod[5] (dále jen „Úmluva“).

38.         Podle usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 10. 2000, sp. zn. 6 A 86/2000: „z hlediska výkladu pojmu "jakékoli trestní obvinění" Soud vícekrát zdůraznil, že pro dodržení požadavků Úmluvy není rozhodné rozhraničení, které sám stát ve vnitřním zákonodárství položil mezi trestné činy, stíhané před soudem státu, a správní delikty, postihované orgány exekutivy. Pojem "trestní obvinění" tedy podle Úmluvy zahrnuje z pohledu českého práva jak trestné činy, tak správní delikty.

39.         Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2003, č. j. 28 Ca 151/2002-34: „je pro rozhodování v souladu s požadavky, které pro Českou republiku vyplývají z článku 6 odst. 1 Úmluvy, rozhodné, že pojem "jakékoli trestní obvinění" zahrnuje z pohledu českého práva jak trestné činy, tak správní delikty.

40.         Podle rozsudku NSS ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002-27 (zvýraznění doplněno): „musí také trestání za správní delikty podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu. Je totiž zřejmé, že rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudem postižitelnými) delikty a delikty, které stíhají a trestají orgány exekutivy, je výrazem vůle suverénního zákonodárce; není odůvodněno přirozenoprávními principy, ale daleko spíše je výrazem trestní politiky státu. (…) Zmiňuje-li se tedy uvedená Úmluva ve svém článku 6 odst. 1 o "jakémkoli trestním obvinění", je třeba záruky v této souvislosti poskytované tomu, kdo je obviněn, poskytnout shodně jak v trestním řízení soudním, tak v deliktním řízení správním. Tímto způsobem ostatně vykládá Úmluvu stabilně i judikatura Evropského soudu pro lidská práva.

41.         Podle rozsudku NSS ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 57/2004-42: „[Z]ároveň z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že pod pojem „trestní obvinění“ nelze zařadit pouze taková jednání, která jsou trestným činem ve smyslu vnitrostátní právní úpravy. Trestním obviněním, které projednává a rozhodne o něm soud v plné jurisdikci, jsou i jednání, která jsou podle vnitrostátní úpravy přestupkem.

42.         Podle rozsudku NSS ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007-135 (zvýraznění doplněno): „bývá věcný rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty i velmi mlhavý, může být i výsledkem politického rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem jednoho státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné době „pouze“ správními delikty a naopak. (…) Také proto pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné principy a pravidla jako pro trestnost trestných činů. V tomto směru lze odkázat i na Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení federálního Ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.), která podle stabilní judikatury Evropského soudu pro lidská práva „trestním obviněním“ ve smyslu svého čl. 6 odst. 1 rozumí i řízení o sankcích ukládaných správními úřady za přestupek nebo jiný správní delikt (…).

43.         Podle rozsudku NSS ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008-88 (zvýraznění doplněno): (…) jakkoliv totiž Listina výslovně hovoří pouze o trestných činech, stejně jako český překlad Mezinárodního paktu, podle ustálené judikatury českých soudů a mezinárodních soudních orgánů, stejně jako podle převažujících doktrinálních názorů, lze aplikovat zásady trestního práva i pro účely správního práva trestního. V současné doktríně sice existují i názory odmítající použití analogie v případě norem správního práva trestního v otázce posuzování viny a trestu, nicméně většina autorů se na přípustnosti takového použití analogie (za předpokladu, že jde o analogii ve prospěch pachatele) shodne. Toto stanovisko potvrzuje i judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (viz např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 611/01 a II. ÚS 192/05 nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 A 126/2002, 2 A 1018/2002 – OL – 29 a 2 As 69/2003). (…) Ve stejném duchu se nesou rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, který soustavně vykládá ustanovení čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod jako dopadající i na správní právo trestní. (…) Lze tedy uzavřít, že jakkoliv citované zásady z oblasti procesního práva samy o sobě určitě nejsou protiústavní, je povinností správního soudu je aplikovat takovým způsobem a jen v takových případech, aby to protiústavní důsledky nevyvolávalo. (…) Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud dodává, že povinnost nalézt takový způsob řešení, který bude souladný s ústavními normami (…), samozřejmě nestíhá pouze správní soud, nýbrž také správní orgány.

44.         Podle rozsudku NSS ze dne 22. 10. 2009, č. j. 1 As 96/2008-115 (zvýraznění doplněno):platí pro správní trestání obdobné principy jako pro trestání soudní, a v řízení o přestupku je na místě analogicky aplikovat pravidla stanovená trestním právem, pokud samotný předpis správního práva vůbec neřeší spornou otázku a analogie není k újmě účastníka řízení.

45.         Z předestřené judikatury správních soudů se nesporně podává východisko, že správní orgány jsou povinny při rozhodování o trestních obviněních v řízeních o přestupcích poskytovat obviněnému zásadně všechny záruky, které se jinak podle právního řádu České republiky poskytují obviněnému z trestného činu, byť třeba analogicky, pokud předpis správního práva spornou otázku neřeší a pokud takováto analogie není k újmě obviněného z přestupku.

46.         Jednou ze záruk, která má význam zejména z hlediska posuzování recidivy nebo vztahu souhrnnosti, tj. nejen z hlediska přesného vymezení trvání trestaného skutku a jeho odlišení od skutku jiného (posouzení otázky viny), ale i z hlediska určení výměry pokuty (posouzení otázky trestu a jeho eventuální souhrnnosti s trestem jiným)[6], je v případech trvající či pokračující trestné činnosti tzv. přerušení jednoty skutku (též „přetržení skutku“) zakotvené v právním řádu České republiky v § 12 odst. 11 zákona č. 141/1961, trestní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní řád“).

47.         Podle § 12 odst. 11 trestního řádu: „Pokračuje-li obviněný v jednání, pro které je stíhán, i po sdělení obvinění, posuzuje se takové jednání od tohoto úkonu jako nový skutek.Jde o procesní záruku jednotlivci, vázanou na konkrétní procesní aktivitu státní moci, jež (působením fikce přerušení jednoty skutku) z hlediska „posuzování“ viny uměle a záměrně odděluje udržování protiprávního stavu v období předcházejícím sdělení obvinění od dalšího udržování téhož protiprávního stavu v období po sdělení obvinění.[7]

48.         Povinnost aplikace přerušení jednoty skutku je tedy při trestání trvajících přestupků důsledkem konkrétní podoby právního řádu České republiky, resp. zakotvení této záruky v trestním řádu. V důsledku chybějící zvláštní právní úpravy správního trestání musí správní orgán v řízení o trvajícím přestupku aplikovat pravidla stanovená v § 12 odst. 11 trestního řádu analogicky, a to způsobem, který není k újmě obviněnému. Tuto záruku je třeba interpretovat souladně s dalšími procesními zárukami vyplývajícími z mezinárodních závazků České republiky.[8] Její respektování výkonnou, resp. soudní mocí v řízení o přestupku má obviněnému zaručovat jak právo na spravedlivý proces (zejm. právo být podrobně seznámen s povahou a důvodem obvinění proti němu a právo mít přiměřený čas a možnost k přípravě své obhajoby), tak právo nebýt souzen nebo trestán dvakrát za totéž.

K okamžiku přerušení jednoty trvajících přestupků

49.         Podle rozsudku Nejvyššího soudu České republiky ze dne 12. 2. 1997, sp. zn. 2 Tzn 207/96 (zvýraznění doplněno): „[V] případě, že se sděluje obvinění podle § 160 odst. 1 tr. ř. písemně, není z hlediska ukončení trvajícího trestného činu podle § 12 odst. 11 tr. ř. rozhodná doba, kdy bylo sdělení obvinění vyšetřovatelem vypracováno, ale doba, kdy sdělení obvinění bylo obviněnému doručeno.

50.         Podle rozsudku NSS ze dne 15. 8. 2012, č. j. 1 As 49/2012-33 (zvýraznění doplněno): „[Z]ákon o přestupcích výslovně neupravuje moment, kdy je ukončen skutek při pokračujícím přestupku. Proto je nutno při posuzování dané otázky vyjít z analogické aplikace § 12 odst. 11 trestního řádu (…). Trestní řád zajisté není bez dalšího použitelný na každý jednotlivý dílčí problém, který procesní normy zákona o přestupcích neřeší. Na druhou stranu v elementárních věcech přestupkovým právem neřešených musí nutně nastupovat postulát jednoty právního řádu. Jak přitom upozorňuje trestněprávní nauka, „hranice, kdy je pokračující trestný čin přetržen, existovat musí“ (Kučera, P. „Pokračující trestný čin v trestním řádu“ In: Trestní právo, č. 10/2007, s. 7). (…) Vzhledem k odlišnostem úpravy v přestupkovém zákoně a v trestním řádu je tedy třeba identifikovat úkon, který pro potřeby přestupkového řízení nejblíže odpovídá tomu, jaký smysl a účel má v oblasti trestního řízení sdělení obvinění. (…) Dle názoru Nejvyššího správního soudu ve vztahu k přestupkovému řízení uvedenou roli splní jakýkoliv úkon ze strany policejního orgánu nebo příslušného správního orgánu, který přestupek projednává, kterým je obviněný z daného přestupku zpraven o tom, že je důvodně podezřelý z jeho spáchání.

51.         Podle rozsudku NSS ze dne 18. 9. 2013, č. j. 6 As 19/2013-27 (zvýraznění doplněno):  Nejvyšší správní soud podotýká, že trvající správní delikt, neukončí-li jej pachatel sám, se přeruší nejpozději oznámením o zahájení sankčního řízení. Poté se již jedná o nový trvající správní delikt (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013 č. j. 8 Afs 17/2012-375, přičemž již dříve k tomuto výkladu dospěla právní doktrína, viz Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 2013, str. 218).

52.         Podle rozsudku NSS ze dne 30. 7. 2014, č. j. 8 As 33/2014-39 (zvýraznění doplněno): je v případě trvajících (a rovněž i pokračujících) trestných činů mezníkem, který ukončuje jeden takovýto trestný čin od dalšího, sdělení obvinění (pokud k jeho ukončení nedošlo již dříve). Úkonem, který pro potřeby přestupkového řízení nejblíže odpovídá tomu, jaký smysl a účel má v oblasti trestního řízení sdělení obvinění, je nepochybně den, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení podezřelému z přestupku (…)

53.         Podle rozsudku NSS ze dne 15. 4. 2015, č. j. 2 As 204/2014-71: „[Ř]ízení ve věci uložení pokuty za deliktní jednání stěžovatele bylo zahájeno dne 13. 1. 2013. Ze shora popsaných závěrů nutno dovodit, že jednání stěžovatele po tomto datu se pro účely ukládání sankce považuje za nový skutek.

54.         Podle rozsudku NSS ze dne 20. 10. 2016, č. j. 3 As 205/2015-29 (zvýraznění doplněno): „vychází judikatura správních soudů ze zásady, že trestnost správních deliktů se řídí obdobnými principy, jako trestnost trestných činů (…) Nerozhodně na tom, jde-li o trvající či pokračující delikt, analogicky podle ustanovení § 12 odst. 11 zákona č. 141/1961 Sb., trestního řádu, poté platí, že „pokračuje-li obviněný v jednání, pro které je stíhán, i po sdělení obvinění, posuzuje se takové jednání od tohoto úkonu jako nový skutek.

55.         Podle rozsudku NSS ze dne 21. 12. 2017, č. j. 3 As 278/2016-39 (zvýraznění doplněno):  Jak již bylo uvedeno, stěžovateli byl dne 30. 3. 2015 doručen příkaz správního orgánu (…) Protože po tomto okamžiku protiprávní stav stěžovatel i nadále udržoval a deliktní jednání proto trvalo i nadále, jednalo se z hlediska totožnosti skutku o skutek nový, trvající až do okamžiku odevzdání řidičského průkazu či do okamžiku oznámení zahájení nového přestupkového řízení. Za tento nový skutek – počínající dnem 31. 3. 2015 a končící odevzdáním řidičského průkazu dne 29. 6. 2015 – následně mohl žalovaný uložit souhrnnou sankci i za dřívější delikt, reflektující to, že se stěžovatel dopustil dalšího deliktního jednání předtím, než byl shledán vinným za předchozí delikt.

56.         Podle rozsudku NSS ze dne 27. 4. 2018, č. j. 4 As 73/2018-31 (zvýraznění doplněno): „Stěžovatelka mohla v posuzované věci seznat, že je důvodně podezřelá ze spáchání správního deliktu k okamžiku oznámení o zahájení správního řízení. Ve stejném okamžiku tedy ve smyslu výše citované judikatury došlo k přetržení trvání správního deliktu a prvoinstanční orgán nebyl oprávněn vést se stěžovatelkou řízení o skutku, ke kterému mělo dojít až později.

57.         Právě citovaná judikatura NSS poskytuje jasný výklad, ke kterému okamžiku dochází k přerušení jednoty trvajícího přestupku, tedy k rozhraničení mezi jednotlivými (trvajícími) přestupky, pokud pachatel protiprávní stav udržuje i po sdělení trestního obvinění.[9]Je nepochybné, že tímto okamžikem je okamžik oznámení o zahájení správního řízení o přestupku (jeho doručení obviněnému). Tento výklad je plně souladný s judikaturou NSS ohledně právní otázky plynutí prekluzivních lhůt odpovědnosti za přestupek.[10]Tyto závěry obstojí i ve světle rozsudku NSS ze dne 30. 1. 2020, č. j. 2 As 69/2018-53, který se nijak nedotýkal právní otázky přerušení jednoty skutku.[11]

58.         Výše uvedené závěry jsou rovněž zcela souladné s recentním rozsudkem Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 25. 11. 2020, č. j. 30 Af 28/2018-373 ve věci možného zneužití dominantního postavení na trhu podle § 11 odst. 1 ZOHS. V tomto rozsudku krajský soud plně v souladu s výše uvedenou judikaturou NSS dovodil nutnost aplikace přerušení jednoty skutku i na projednávání trvajících přestupků podle ZOHS. Skutečnost, že tak Úřad v tamním případě neučinil, vedla krajský soud ke zrušení předmětného správního rozhodnutí Úřadu a vrácení věci k novému projednání.[12]

59.         Je dlužno podotknout, že judikatura Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“), resp. Tribunálu, potvrzuje správnost postupu Komise při postihování trvajících narušení pravidel hospodářské soutěže, při kterém nedochází k přerušení jednoty skutku a trvající narušení pravidel hospodářské soutěže jsou postihována jako jeden skutek i po sdělení výhrad Evropskou komisí. Evropská komise, Tribunál ani SDEU však na rozdíl od Úřadu nejsou vázány právním řádem České republiky, a tudíž nemají při postihování trvajícího narušení pravidel hospodářské soutěže povinnost analogické aplikace fikce přerušení jednoty skutku podle § 12 odst. 11 trestního řádu, souladné s požadavky mezinárodních závazků České republiky z Úmluvy. Judikatura SDEU, resp. Tribunálu nevypovídá nic o aplikaci právního řádu České republiky, konkrétně o nutnosti analogické aplikace § 12 odst. 11 trestního řádu, tj. o otázce přerušení jednoty skutku trvajících přestupků.[13] Procesní záruky, které vyplývají z Úmluvy, jsou v rámci postupu Komise při postihování trvajících narušení pravidel hospodářské soutěže naplňovány bez nutnosti zohlednění českých záruk zakotvených v trestním řádu.[14]

Přezkum doby trvání přestupku postihovaného napadeným rozhodnutím

60.         Podle § 46 odst. 1 správního řádu je řízení z moci úřední zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v § 27 odst. 1 správního řádu doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není-li správnímu orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi.

61.         Jak jsem již uvedl výše, toto správní řízení bylo zahájeno doručením oznámení o zahájení správního řízení dne 12. 2. 2019 v 7:53 hod. účastníku řízení. Ve stejném okamžiku tedy došlo i k přerušení jednoty skutku. Toto správní řízení bylo tedy možné vést[15] výhradně o skutku (přestupku), který trval (jen) v době od počátku uplatňování usnesení č. 803 dne 17. 4. 2018 do okamžiku sdělení obvinění účastníku řízení doručením oznámení o zahájení správního řízení dne 12. 2. 2019 v 7:53 hod.

62.         Pokud Úřad ve výroku I. napadeného rozhodnutí rozhodl o skutku účastníka řízení, jenž vymezil ode dne 17. 4. 2018 až do 30. 4. 2019, rozhodoval krom skutku, o němž toto správní řízení dne 12. 2. 2019 zahájil, současně a bez jakéhokoli rozlišení i o skutku, o němž toto správní řízení ani nezahájil (tj. o jednání po 12. 2. 2019 7:53 hod.). Toto správní řízení však dle výše vyložených judikaturních závěrů stojících na garanci práva obviněného na spravedlivý proces mohlo postihnout výhradně tu část trvajícího přestupkového jednání účastníka řízení, která předchází okamžiku doručení oznámení o zahájení řízení. O dalším skutku, trvajícím v době po doručení oznámení o zahájení řízení, vůbec nebylo žádné správní řízení prvoinstančním orgánem zákonně zahájeno, tudíž jej nebylo možno ani vést, natož o takovémto skutku vydat jakékoli zákonné rozhodnutí. Aby Úřad mohl postihnout přestupkové jednání účastníka řízení i v době po 12. 2. 2019 7:53 hod., když ve spise shromáždil důkazy o udržování vytýkaného stavu i po tomto datu, musel by Úřad k tomu zahájit jiné (další) správní řízení, pro které nepochybně může využít i důkazy získané v tomto správním řízení.

63.         Popsaným postupem Úřad zatížil napadené rozhodnutí i toto správní řízení, jež jeho vydání předcházelo, vadou nezákonnosti, a to v části týkající se odlišného skutku účastníka řízení, trvajícího v období po 12. 2. 2019 7:53 hod.[16]

64.         Tato nezákonnost vedla k nesprávnému posouzení právní otázky viny ve výroku I. napadeného rozhodnutí, když Úřad rozhodl nejen o skutku, o němž zákonným způsobem zahájil a vedl toto správní řízení, ale současně a bez rozlišení v jednom výroku rozhodl i o skutku odlišném, o němž však žádné správní řízení nezahájil. Tato nezákonnost dále vedla k nesprávnému posouzení právní otázky trestu ve výroku II. napadeného rozhodnutí, jelikož při určování výměry pokuty Úřad přímo zohlednil nesprávnou dobu udržování protiprávního stavu účastníkem řízení, a to nesprávnou výší koeficientu času vyjadřujícího dobu udržování protiprávního stavu.

K důvodům změny výroků I. a II. napadeného rozhodnutí

65.         Touto vadou řízení, jež předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, však nebyla nijak zasažena ta veškerá procesní práva účastníka řízení, která se vztahovala ke skutku účastníka řízení trvajícího ode dne 17. 4. 2018 do 12. 2. 2019, tedy ke skutku, o němž bylo toto správní řízení zahájeno správně a v souladu se zákonem. Ani provedené dokazování, které se k tomuto skutku vztahovalo, nebylo výše uvedeným nezákonným postupem Úřadu nijak negativně po obsahové stránce dotčeno. Nelze totiž přehlížet, že Úřadem provedený proces (a tedy i dokazování) fakticky zahrnoval delší období udržování protiprávního stavu (a tedy i širší dokazování, než bylo nezbytné), přičemž k veškerému nutnému dokazování Úřad zachoval procesní práva v neztenčené míře, stejně jako ostatní související procesní práva účastníka řízení.

66.         Okolnost, že ohledně odlišného skutku v období po 12. 2. 2019 postupoval Úřad v tomto správním řízení nezákonným způsobem, ještě sama o sobě neznamená, že by tak nutně současně postupoval i ve vztahu k řádně a zákonným způsobem zahájenému řízení o skutku v období ode dne 17. 4. 2018 do 12. 2. 2019, který je vymezený přerušením jednoty skutku. A právě tato okolnost (tj. nezákonnost dopadající pouze na část procesu tohoto správního řízení) je zákonným důvodem pro to, aby druhoinstanční orgán Úřadu napadené rozhodnutí nebo jeho část změnil.

67.         Podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se.

68.         Ohledně naplnění předpokladů pro změnu výroků I. a II. napadeného rozhodnutí jsem dospěl k následujícímu. Je dán základní předpoklad rozporu napadeného rozhodnutí s právními předpisy, konkrétně s analogicky aplikovaným § 12 odst. 11 trestního řádu a s § 46 odst. 1 správního řádu. Tento rozpor se přitom týká jen části napadeného rozhodnutí, a sice jeho výroků I. a II. Ačkoli je v tomto řízení účastníku řízení ukládána povinnost k zaplacení pokuty, ztráta možnosti odvolat se v tomto řízení nenastává, jelikož druhoinstanční orgán Úřadu žádnou novou pokutu neukládá, nýbrž pokutu nepravomocně vyměřenou Úřadem snižuje adekvátně ke zkrácení doby postihovaného skutku, vzhledem k níž byla původně vyměřena drže se způsobu výpočtu zvoleného Úřadem. Adekvátní snížení pokuty tedy není výsledkem prvoinstančního rozhodování předsedy Úřadu, nýbrž výsledkem jeho druhoinstančního přezkumu, a přitom není v neprospěch obviněného. Podrobné zdůvodnění k výpočtu pokuty je uvedeno níže.

69.         Podle § 93 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona se ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, kromě náležitostí podle správního řádu uvede popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání.

70.         Ke změně výroku I. napadeného rozhodnutí dodávám, že krom výše uvedených rozporů s právními předpisy (delší trvání trestaného skutku) obsahuje rovněž nesprávný popis skutku, který vedle popisu protiprávního stavu, který účastník řízení uplatňováním usnesení č. 803 navodil, obsahuje i popis dalšího jednání, který nepopisuje ani navození protiprávního stavu ani jeho udržování.

71.         Jako součást popisu skutku ve výroku I. napadeného rozhodnutí totiž Úřad též uvedl: „a tuto podmínku neodstranil ani usnesením Rady hlavního města Prahy č. 2550 přijatým dne 2. 10. 2018 k revokaci usnesení Rady HMP k záměru zvýhodnění parkování vozidel s hybridním pohonem v zónách placeného stání na území hl. m. Prahy“. Tuto část výroku I. napadeného rozhodnutí pak Úřad odůvodnil v bodě 79 odůvodnění napadeného rozhodnutí tak, že „[U]snesení č. 2550, kterým se revokuje usnesení č. 830, ani důvodová zpráva k tomuto usnesení se druhou podmínkou nijak nezabývají; mění pouze první podmínku obsaženou v příloze č. 1 k usnesení č. 803 a uvádí důvody této změny. Provedená změna proto není pro účely posuzování jednání HMP v rámci tohoto správního řízení relevantní; pro toto správní řízení je podstatné, že vydáním usnesení č. 2550 zůstala nedotčena platnost podmínky maximálního výkonu instalovaného spalovacího motoru.

72.         Právě uvedené však nevyjadřuje souvztažnost k udržování protiprávního stavu, jelikož podobně „tuto podmínku neodstranil“ účastník řízení přijetím usnesení č. 2550ani žádného jiného usnesení, jež v mezidobí přijal, a dále ani žádným jiným způsobem veškerého svého právního (či faktického) jednání. Udržování protiprávního stavu je v tomto směru třeba interpretovat jako absenci jakékoli vlastní aktivity vedoucí k odstranění protiprávního stavu. Jakékoli vybírání jednotlivých aktivit účastníka řízení, které však evidentně nevedly k odstranění protiprávního stavu (ostatně stejně jako veškeré další nekonečně velké množství jiných aktivit, které k němu nevedly též), není uvedením popisu skutku, jehož součástí je mnohem spíše toliko (pasivní) absence odstranění protiprávního stavu a nikoli vybrané marné (aktivní) pokusy o ně.

73.         Pro uvedenou nesprávnost jsem ve výroku I. danou pasáž popisu skutku vypustil z výroku o vině postupem změny podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, aniž by tato vada vyvolávala potřebu dalších změn v závislých výrocích.

V.            Přezkum napadeného rozhodnutí

K přezkumu použité právní úpravy

74.         Pro účel přezkumu napadeného rozhodnutí je nutné postavit najisto, jaké znění relevantních procesních i hmotně právních předpisů je třeba na posuzovanou věc aplikovat. To je však možné až v návaznosti na výše uvedené posouzení otázky přesného okamžiku spáchání přestupku, tj. přerušení jednoty skutku trvajícího přestupku, který je předmětem rozhodování v tomto správním řízení.

75.         Podle § 2 přestupkového zákona, týkajícího se časové působnosti zákona, se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější.

76.         Úřad v tomto správním řízení aplikoval hmotně právní ustanovení ZOHS ve znění zákona č. 262/2017 Sb. účinného od 1. 9. 2017 (aktuální znění), a dále hmotně právní ustanovení přestupkového zákona ve znění zákona č. 173/2018 Sb. účinného od 1. 12. 2018 a zákona č. 285/2018 Sb. účinného od 1. 1. 2019.[17] Tento postup Úřadu v podmínkách tohoto správního řízení v důsledku odpovídá požadavku na aplikaci hmotně právních norem i ve vztahu k nově vymezenému skutku, ke kterému jsem dospěl výše uvedeným způsobem z důvodu přerušení jeho jednoty dne 12. 2. 2019.[18] Proto považuji aplikaci hmotně právní úpravy Úřadem v důsledku za správnou a zákonnou.[19]

77.         Procesně právní úprava tohoto správního řízení je roztříštěna do několika zákonů. Pro aplikaci procesně právních pravidel platí mj. zásada nepravé retroaktivity procesních norem, tedy aplikace nových procesních norem pro dříve započatá řízení. Pokud nová procesní norma (tj. přechodné ustanovení pozdějšího zákona) nestanoví něco jiného, je v započatém řízení pokračováno dle pozdějšího zákona s tím, že právní účinky úkonů učiněných dříve zůstávají v platnosti.[20]

78.         Napadené rozhodnutí bylo vydáno dni 9. 7. 2020, přičemž Úřad aplikoval procesně právní ustanovení ZOHS ve znění zákona č. 262/2017 Sb. účinného od 1. 9. 2017 (pro uvedené aktuální znění je v tomto rozhodnutí rovněž používána výše zavedená zkratka „ZOHS“). Tento postup Úřadu považuji za správný a zákonný. Znění ZOHS účinné v době od zahájení tohoto správního řízení se totiž až do vydání tohoto rozhodnutí o rozkladu nezměnilo.

79.         V tomto správním řízení Úřad dále aplikoval procesně právní úpravu přestupkového zákona (s výjimkou vyloučených ustanovení dle § 22b odst. 8 ZOHS) ve znění zákona č. 173/2018 Sb. účinného od 1. 12. 2018 a zákona č. 285/2018 Sb. účinného od 1. 1. 2019, ale i nálezu Ústavního soudu vyhlášeného ve Sbírce zákonů dne 26. 2. 2020 pod č. 54/2020 Sb. Tento postup Úřadu považuji za správný a zákonný. Během vedení tohoto správního řízení, byť ve fázi řízení o rozkladu, byl v době po vydání napadeného rozhodnutí přestupkový zákon ještě dále z části derogován nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/20 vyhlášeným ve Sbírce zákonů dne 22. 7. 2020 pod č. 325/2020 Sb., který se týkal ustanovení § 112 odst. 2 přestupkového zákona, jež se však v tomto správním řízení neaplikovalo. Zněním aplikovaným v tomto řízení o rozkladu je tedy procesní úprava přestupkového zákona ve znění zákonů č. 173/2018 Sb., č. 285/2018 Sb. a nálezů č. 54/2020 Sb. a č. 325/2020 Sb. (pro uvedené znění je v tomto rozhodnutí používána výše zavedená zkratka „přestupkový zákon“).

80.         Co se týče obecné procesně právní úpravy správního řádu, napadené rozhodnutí bylo Úřadem vydáno podle správního řádu ve znění řetězce jeho novel končícího zákonem č. 12/2020 Sb. účinným ode dne 17. 1. 2020.[21] Tento postup Úřadu považuji za správný a zákonný. Během vedení tohoto správního řízení, byť ve fázi řízení o rozkladu, byl v době po vydání napadeného rozhodnutí správní řád opět novelizován zákonem č. 403/2020 Sb. účinným ode dne 1. 1. 2021.[22] Zněním aplikovaným v tomto řízení o rozkladu je tedy procesní úprava správního řádu ve znění řetězce jeho novel končícího zákonem č. 403/2020 Sb. (pro uvedené znění je v tomto rozhodnutí používána výše zavedená zkratka „správní řád“).

K přezkumu v otázce viny

81.         Jak jsem již uvedl výše, Úřad ve výroku I. napadeného rozhodnutí po meritorní stránce rozhodl, že účastník řízení naplnil skutkovou podstatu přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS tím, že porušil zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS, když na svém území uplatňoval regulaci umožňující bezplatné parkování vozidel s hybridním pohonem umožňujících provoz čistě na elektrický pohon, aniž by však podmínka, že výkon spalovacího motoru instalovaného v nich nebude vyšší než 135 kW, byla zvolena na základě objektivních a nediskriminačních kritérií a byla proporcionální vzhledem ke stanovenému cíli takovéto regulace.

82.         Proti těmto meritorním závěrům výroku I. napadeného rozhodnutí brojí účastník řízení většinou svých námitek. Vzhledem ke skutečnosti, že jednotlivé námitky se v rámci rozkladu překrývají, jsou níže vypořádány s ohledem na to, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související.[23]

K namítané proporcionalitě zvoleného kritéria

83.         Účastník řízení v rozkladu předně uplatňuje argumentaci své obhajoby spočívající v tom, že přijetíusnesení č. 803 bylo podloženo legitimním cílem a proporcionálním způsobem dosahovalo přípustné míry omezujícího účinku na hospodářskou soutěž, přičemž Úřad neprokázal, že by tomu tak nebylo.

84.         K této argumentaci ve shodě s účastníkem řízení předesílám, že samotný fakt narušení hospodářské soutěže při přijetí usnesení č. 803 je jen jedním z předpokladů jeho odpovědnosti za přestupek, sám o sobě tedy neznamená naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS. Odkazovaná skutková podstata přestupku narušení hospodářské soutěže orgány veřejné správy obsažená § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS obsahuje dvě součásti, které její aplikaci vymezují. První je omezení pouze na jednání orgánu veřejné správy, ke kterému došlo při výkonu veřejné moci (tj. jednání orgánu veřejné správy ve vrchnostenském postavení). Druhou je potom absence ospravedlnitelných důvodů takového narušení. Existují-li pro jednání orgánu veřejné správy, kterým byla narušena hospodářská soutěž, ospravedlnitelné důvody, nemůže se v takovém případě jednat o přestupek dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS.

85.         Pojem „ospravedlnitelné důvody“ představuje tzv. neurčitý právní pojem. Nejvyšší správní soud opakovaně vyložil, že „neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze s úspěchem zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Zákonodárce tak vytváří správnímu orgánu prostor, aby posoudil, zda konkrétní případ patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli. Mnohdy mu dává vodítko tím, že se snaží uvést co nejvíce charakteristických znaků věcí nebo jevů, které má neurčitý právní pojem zahrnovat.“[24] V případném soudním přezkumu rozhodnutí správního orgánu soud přezkoumá, zda interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu správním orgánem je v souladu se zákonem.[25]

86.         Výklad pojmu „ospravedlnitelné důvody“ v zásadě musí odrážet úmysl zákonodárce obsažený v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 293/2016 Sb., podle níž: „Výrazem ospravedlnitelný se myslí oprávněný či omluvitelný, tj. sice negativní jev, avšak přinášející jiné výhody, které negativní vliv mohou převážit; lze se vyvinit. Ospravedlnitelné jednání tedy sleduje legitimní cíl, kterého nelze bez narušení hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž míra narušení soutěže musí být proporcionální významu zamýšleného cíle.“[26]

87.         Při výkladu tohoto pojmu nelze přehlížet výkladová vodítka obsažená v judikatuře Ústavního soudu či správních soudů. Dlužno podotknout, že Úřad tato vodítka adekvátně reflektoval a přiléhavým způsobem na zjištěný stav věci aplikoval, byť jen přiměřeně. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, Pl. ÚS 56/10, podle něhož (zvýraznění doplněno): „je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá“.

88.         Konečně v rozsudku ze dne 21. 5. 2020, č. j. 30 Af 5/2018-261 se krajský soud ztotožnil s výkladem, že ospravedlnitelnými důvody třeba rozumět (zvýraznění doplněno): okolnosti, které ospravedlní konkrétní postup, který třeba i diskriminačně, avšak vždy proporcionálně narušuje hospodářskou soutěž, přičemž současně platí, že míra narušení hospodářské soutěže nesmí být větší, než je v daném případě nezbytné pro dosažení legitimního cíle.

89.         Argumentace účastníka řízení při vykreslování důvodů, které ho vedly k přijetí usnesení č. 803, z valné části zaměňuje samotný legitimní cíl, tedy jím žádoucí stav, ke kterému mělo omezení hospodářské soutěže skrze regulaci uplatněnou v přezkoumávaném usnesení č. 803 vést, za ospravedlnitelnost, tedy oprávněný či omluvitelný způsob dosažení legitimního cíle. Obsah tohoto „dovoleného“ způsobu dosažení legitimního cíle byl vyložen shora uvedenou judikaturou.

90.         Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je na několika místech zřejmé, že Úřad nijak nerozporoval legitimitu cíle, jehož účastník řízení mínil dosáhnout.[27] Existence legitimního cíle však sama o sobě ještě ničeho nevypovídá o tom, zda je způsob, jakým má být proklamovaného cíle dosaženo, adekvátní i z hlediska oprávněnosti („dovolenosti“) vyvěrající z ostatních součástí právního řádu České republiky. Požadavek racionality, neutrality a nediskriminování konkrétních osob, na něž má zamýšlený způsob dosaženídopadat, je právě takovým odrazem působení ostatních součástí právního řádu, který má znemožňovat sledování jiných cílů, jak ve shodě s Ústavním soudem i Úřadem vyložil NSS ve skutkově odlišné, ale právně přiléhavé situaci.[28]Vedle toho nelze pomíjet ani otázku intenzity možného narušení hospodářské soutěže ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS. Úřad nadto rovněž zkoumá, zda je narušení hospodářské soutěže proporcionální ve vztahu ke stanovenému legitimnímu cíli.

91.         Pokud tedy účastník řízení v rozkladu namítá, že jeho důvody uplatněné regulace byly podloženy legitimním cílem, neznamená to ještě, že v důsledku toho automaticky dosahovala tato regulace proporcionálním způsobem též přípustné míry omezujícího účinku na hospodářskou soutěž. Účastník řízení v této své rozkladové argumentaci nemístně zaměňuje a směšuje legitimní cíl, kterého mínil dosáhnout a způsob jeho dosažení. Napadené rozhodnutí se existencí ospravedlnitelných důvodů, resp. legitimního cíle zabývá v bodech 70 a násl. a dále v bodě 128 odůvodnění napadeného rozhodnutí přezkoumatelným způsobem, přičemž jsem v tomto směru neshledal žádné pochybení. S dílčím závěrem Úřadu, že legitimní cíl je jedním, nikoli však jediným kritériem, a že samotná existence legitimního cíle neospravedlňuje takový zásah, jenž je diskriminační vůči některým soutěžitelům, aniž by pro takový zásah existovaly objektivně ospravedlnitelné důvody, se ztotožňuji a považuji za správný a zákonný.

92.         Co se týče námitek účastníka vůči úvahám Úřadu v bodě 122 odůvodnění napadeného rozhodnutí, tu je třeba přitakat účastníku řízení, že došlo k dílčí dezinterpretaci jeho námitky Úřadem v průběhu správního řízení. Účastník řízení jistě nemínil tvrdit ani čistou „nahodilost“ užívání elektromotorů ani programové chování majitelů full-hybridních vozidel, která umožňují dobíjení baterie z externích zdrojů, provozovat tato vozidla bez jakéhokoli či alespoň dostatečného nabití elektrickou energií s úmyslem jezdit výhradně na spalovací motor.

93.         Nicméně tato dílčí vada se nijak neprojevila ve správnosti navazujících závěrů Úřadu. Pokud účastník řízení k této dezinterpretaci v rozkladu uvádí, že u vozidel typu full-hybrid, která umožňují dobíjení baterie z externích zdrojů, může docházet a bezpochyby také dochází k tomu, že je vozidlo nezřídka provozováno za stavu, kdy nedošlo k nabití baterie vozidla z externích zdrojů optimálním způsobem, pak Úřad tuto okolnost, na niž účastník řízení v průběhu své obhajoby upozorňoval, nevyloučil, ani ji nepovažuje za zanedbatelnou.[29] Při vypořádání této argumentace Úřad naopak poukázal na její neopodstatněnost a účelovost. Úřad totiž správně poukázal na zjevný rozpor této argumentace a skutečného jednání účastníka řízení. Pokud by si na straně jedné byl účastník řízení ještě před zavedením regulace usnesením č. 803 vědom, že předmětné full-hybridy – jako celek – nejsou (resp. nemají být) provozovány na elektrický pohon, pak by to nijak neodůvodňovalo jejich následné skutečné zvýhodnění s cílem zlepšení životního prostředí na území Prahy. Jinými slovy, jestliže bylo jeho cílem zlepšení ovzduší a za tímto cílem skutečně zavedl jisté zvýhodnění mj. vozidel typu full-hybrid, která umožňují dobíjení baterie z externích zdrojů, musel by si být vědom namítané eventuality provozu výhradně na spalovací motor ve vztahu ke všem těmto vozidlům. Jeho tvrzení, že reálné emise takto provozovaného vozidla jsou v provozu znatelně vyšší, v krajním případě pak mohou přesáhnout výši emisí vozidel stejného typu, která jsou vybavena pouze spalovacím motorem, by se tedy nutně vztahovalo na všechna takováto vozidla, a dostávalo by se do zjevného rozporu s jeho legitimním cílem, kterého mínil přijetím usnesení č. 803 dosáhnout. Takováto obhajoba účastníka řízení totiž nevysvětluje, proč (ve světle uváděného legitimního cíle zlepšení ovzduší) byla skutečně zvýhodněna vozidla typu full-hybrid, která umožňují dobíjení baterie z externích zdrojů (byť třeba jen ta s výkonem spalovacího motoru nižším než 135 kW), oproti vozidlům vybaveným výhradně spalovacím motorem (rovněž s výkonem spalovacího motoru nižším než 135 kW), a to ačkoli by oboje skupiny vozidel měly být na území Prahy provozovány jen na spalovací motory, jak namítá účastník řízení. Jak k tomu správně uvedl Úřad v bodě 123 odůvodnění napadeného rozhodnutí, za takovýchto předpokladů by podpora vozidel s hybridním pohonem odůvodňovaná zlepšením životního prostředí naprosto postrádala smysl. S tímto dílčím závěrem Úřadu a s tímto vypořádáním této argumentace obhajoby se ztotožňuji a považuji je za správné a zákonné.

94.         Účastník dále namítá proti závěrům obsaženým v bodu 124 odůvodnění napadeného rozhodnutí, že důvodem zvýhodnění byl předpoklad (toliko) možnosti, že elektromotor je a bude automaticky a vždy využíván s nezbytnou implementací dalšího kritéria eliminujícího riziko, že při využívání spalovacího motoru bude provoz vozidla představovat nadměrné zatížení kvality ovzduší, a to právě omezením maximálního výkonu spalovacího motoru.

95.         K tomu uvádím nad rámec vypořádaný Úřadem v bodě 124 odůvodnění napadeného rozhodnutí, že takováto argumentace obhajoby účastníka řízení nijak nevysvětluje, jak by vozidla typu full-hybrid, která umožňují dobíjení baterie z externích zdrojů s výkonem spalovacího motoru nižším než 135 kW, provozovaná (byť eventuálně) na spalovací motor, měla naplňovat legitimní cíl zlepšení ovzduší na území Prahy, a to typicky oproti vozidlům typu full-hybrid, která rovněž umožňují dobíjení baterie z externích zdrojů avšak s výkonem spalovacího motoru vyšším než 135 kW, provozovaným na elektromotor. Je přitom nepochybné, že obě kategorie těchto vozidel mají stejný předpoklad využívání elektromotoru, a to aniž by bylo jakkoli prokazatelné, či aniž by z povahy věci vyplývalo, že právě takováto vozidla s kategoricky přesnou hranicí výkonu spalovacího motoru vyšší než 135 kW snad mají tento předpoklad jiný oproti takovýmto vozidlům s výkonem spalovacího motoru kupříkladu 134 kW. Pokud Úřad v této souvislosti uzavřel, že „kritérium týkající se samotného spalovacího motoru nemá pro hodnocení emisí konkrétního vozidla valný význam“, je třeba tento závěr vztahovat ke konkrétní hraniční hodnotě 135 kW výkonu spalovacího motoru, nikoli k obecné polemice o vzájemné závislosti jeho instalovaného výkonu a množství emisí. Polemika o této souvztažnosti nebyla předmětem rozhodování Úřadu a hodnocení hraniční hodnoty 135 kW užitého kritéria výkonu spalovacího motoru z hlediska možného narušení hospodářské soutěže není podmíněno zjišťováním této závislosti, a to ani znaleckým zkoumáním, nýbrž vyhodnocením této konkrétní hraniční hodnoty 135 kW na hospodářskou soutěž. Proto považuji závěr Úřadu, že ohledně souvztažnosti výkonu spalovacího motoru a kombinovaných emisí, není třeba znalecké zkoumání, za správný a zákonný.

96.         K námitkám rozkladu směřujícím proti bodům 126 a 127 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádím, že předmětem rozhodování Úřadu nebylo rozhodování o nejvhodnějším možném postupu účastníka řízení, nýbrž vyhodnocení jím užitého kritéria konkrétní hraniční hodnoty 135 kW výkonu spalovacího motoru z hlediska vlivu na hospodářskou soutěž na relevantních trzích. Pro projednávané konkrétní podezření nebyla podstatná disputace o eventualitách jednání účastníka řízení, která však v tomto správním řízení o trestním obvinění nejsou předmětem hodnocení dopadů jeho skutku vymezeného ve výroku o vině napadeného rozhodnutí. V tomto směru je třeba vnímat i závěr Úřadu v bodě 129 odůvodnění napadeného rozhodnutí, totiž, že neshledal námitky účastníka řízení za důvodné, jelikož nevedou ke zpochybnění viny účastníka řízení.

K namítané absenci legislativní úpravy emisních hodnot a ke způsobu jejich měření

97.         Účastník řízení namítá, že v průběhu vedení tohoto správního řízení předkládal Úřadu informace, na jejichž základě byla zvolena hodnota výkonu spalovacího motoru 135 kW s tím, že od této hranice výkonu je již zřejmé, že při jízdě s převažujícím zapojením spalovacího motoru se jedná o vozidla, která produkují vyšší než průměrné emise.

98.         K této argumentaci předesílám, že právě určení konkrétní hodnoty hranice výkonu spalovacího motoru 135 kW je otázka zcela klíčová k posouzení, zda existovaly objektivně ospravedlnitelné důvody pro rozčlenění jednotlivých vozidel typu full-hybrid jednak na skupinu zvýhodněnou a jednak na skupinu nezvýhodněnou ohledně možností bezplatného parkování na území Prahy. Právě určení této explicitní hranice se totiž bezprostředně promítá do hospodářské soutěže na relevantních trzích, jak je Úřad vymezil ve výroku I. napadeného rozhodnutí.

99.         Pokud účastník řízení obšírně argumentuje, z jakých důvodů nepřistoupil k regulaci založené na kritériu množství emisí CO2 instalovaného spalovacího motoru, pak tato argumentace (byť logická a srozumitelná) není způsobilá nijak ozřejmit, na základě jakých objektivních a nediskriminačních kritérií dospěl k podmínce vusnesení č. 803, že výkon instalovaného spalovacího motoru nebude vyšší než 135 kW, při současném zachování povinnosti (jen) proporcionálního omezení hospodářské soutěže.

100.     Oproti této argumentaci rozkladu, která nevede ke zpochybnění úvah a závěrů Úřadu ohledně absence objektivních a nediskriminačních kritérií, plně odkazuji na body 77 až 88 odůvodnění napadeného rozhodnutí, jejichž závěry stěžejní pro napadené rozhodnutí považuji za správné a zákonné. Účastník řízení totiž v průběhu tohoto správního řízení ani řízení o rozkladu nedokázal osvětlit, na základě jakých objektivních a nediskriminačních kritérií dospěl k podmínce vusnesení č. 803, že výkon instalovaného spalovacího motoru nebude vyšší než 135 kW. Je přitom zřejmé, že stejně jako nebyla v době přijímání usnesení č. 803 legislativně zakotvena limitní hodnota emisí CO2 ve výši 50 g/km později přijatá v zákoně o provozu vozidel, nebyla stejně tak zakotvena ani limitní hodnota 135 kW instalovaného spalovacího motoru v hybridních vozidlech, od níž by účastník řízení mohl jednoduše odvodit svou regulaci. Svou argumentaci ohledně kritérií pro vlastní stanovení této limitní hodnoty přitom opírá o zcela vágní úvahy, podle nichž je zřejmé, že emise z (nahodilého) provozu spalovacích motorů s výkonem přes 135 kW instalovaných v hybridních vozidlech jsou vyšší než průměrné. Tato linie argumentace účastníka řízení procházející celým správním řízením však zcela opomíjí, že musí vycházet z objektivních a nediskriminačních kritérií, podle nichž by účastník řízení až následně, teprve jako důsledek takovýchto předem stanovených kritérií, dospěl ke konkrétní hodnotě 135 kW výkonu spalovacích motorů. To se však v projednávaném případě nestalo. Účastník řízení mínil ochrany životního prostředí, konkrétně zlepšení ovzduší v Praze, docílit nikoli regulací samotného množství, eventuálně struktury emisí bezprostředně se propisující do stavu ovzduší, nýbrž regulací založenou na jednom z mnoha společně (a leckdy nahodile, jak sám podotýká,) působících faktorů na množství, eventuálně strukturu emisí, resp. na stav životního prostředí – totiž výhradně velmi podmíněnou a zprostředkovanou regulací výkonu spalovacích motorů v hybridních vozech. Při takto zvolené regulaci však účastník řízení nebyl schopen ozřejmit, proč byla limitní hodnota výkonu právě 135 kW hraniční hodnotou, za níž již k dosahování legitimního cíle nedochází.

K namítané absenci narušení hospodářské soutěže

101.     Účastník řízení rovněž na různých místech rozkladu uplatňuje argumentaci své obhajoby spočívající v tom, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí není zřejmé, jakým způsobem měla být usnesením č. 803 narušena hospodářská soutěž na trhu prodeje osobních automobilů s hybridním pohonem v České republice a jakým způsobem měla být usnesením č. 803 narušena hospodářská soutěž mezi navzájem si konkurujícími soutěžiteli, kteří využívali ke své podnikatelské činnosti vozidla s hybridním pohonem umožňující provoz čistě na elektrický pohon a parkovali s nimi v rámci své podnikatelské činnosti v zónách placeného stání na území hlavního města Prahy. Odkazuje přitom na veřejně dostupnou statistiku prodejů hybridních automobilů vedenou Svazem dovozců automobilů za roky 2017 až 2019 s tím, že existují srovnatelné modely hybridních vozů, u nichž existuje oproti roku 2017 výrazný nárůst prodejů v období let 2018 a 2019 bez ohledu na skutečnost, že podmínku maximálního výkonu spalovacího motoru 135 kW nesplňují.

102.     Jádro této argumentace Úřad vypořádal v bodech 97 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí. S tímto odůvodněním odpovídajícím na uvedenou rozkladovou argumentaci účastníka řízení se ztotožňuji a závěry tam uvedené považuji za správné a zákonné. V podrobnostech na ně odkazuji. Dodávám k nim zároveň následující.

103.     Podle § 1 odst. 1 ZOHS „tento zákon upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb (dále jen "zboží") proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení (dále jen "narušení") (…)“.

104.     Zákonodárce tedy zavedl legislativní zkratku „narušení“, která zahrnuje i pouhé ohrožení hospodářské soutěže. Stejný výklad zastává odborná literatura[30], ustálená praxe Úřadu, resp. jeho předsedy[31] i soudní praxe.

105.     Podle rozsudku NSS ze dne 25. 2. 2009, č. j. 1 Afs 78/2008-721 (zvýraznění doplněno): „[Z]e znění uvedeného ustanovení, jakož i z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 9. 1. 2007, čj. 1 As 19/2006-55), je zřejmé, že zákon č. 143/2001 Sb. je založen na principu potenciální soutěže, takže na jeho základě lze působit i preventivně. Není proto nutné, aby zákonem zakázaná dohoda k narušení hospodářské soutěže skutečně vedla nebo aby následek již fakticky nastal.

106.     Podle § 19a odst. 1 ZOHS „nesmí orgán veřejné správy při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že (…).

107.     Skutková podstata přestupku dle § 19a odst. 1 ZOHS tedy není postavena jen na principu faktického narušení hospodářské soutěže, ale k jejímu naplnění postačuje i jednání orgánu veřejné správytoliko způsobilé hospodářskou soutěž ohrozit. K prokázání naplnění odkazované skutkové podstaty § 19a odst. 1 ZOHS tedy není třeba, aby Úřad provedeným dokazováním prokázal skutečné vyloučení, omezení, či jiné narušení hospodářské soutěže. Je-li však v odůvodnění napadeného rozhodnutí prokázána alespoň potencialita (způsobilost) takového vyloučení, omezení, či jiného narušení, pak je tím prokázáno ohrožení hospodářské soutěže, které zákonodárce považuje rovněž za „narušení“ hospodářské soutěže ve smyslu § 1 odst. 1 ZOHS.

108.     Je tomu tak proto, že skutková podstata přestupku podle § 19a odst. 1 ZOHS, resp. § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS, který ve své skutkové podstatě užitím legislativně technické zkratky „narušení“ dle § 1 odst. 1 ZOHS zahrnuje i „ohrožení“ hospodářské soutěže, v sobě zahrnuje jak poruchový, tak i ohrožovací přestupek.

109.     Podle rozsudku NSS ze dne 17. 2. 2016, č. j. 1 As 237/2015-31: „[M]ateriální znak ohrožovacího správního deliktu spočívající ve společenské škodlivosti je naplněn již samotným vytvořením potenciálně nebezpečné situace, aniž by muselo dojít ke konkrétním škodlivým důsledkům. Součástí skutkové podstaty ohrožovacích deliktů totiž není následek v po době zasažení do zákonem chráněných zájmů, nýbrž postačí pouhé jejich ohrožení.

110.     Podle rozsudku NSS ze dne 28. 6. 2016, č. j. 4 As 61/2016-34 (zvýraznění doplněno): „[O]becně k problematice ohrožovacích deliktů Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 10. 2015, č. j. 8 As 50/2015-39, konstatoval, že „Pro projednávanou věc je podstatné, že delikt, za který byl stěžovatel sankcionován, je svým charakterem deliktem ohrožovacím, tedy takovým, pro jehož spáchání nemusí dojít ke vzniku škody. (…) Znakem skutkového podstaty tohoto deliktu je toliko následek spočívající v ohrožení zájmu na ochraně životního prostředí v lesích. Pokud tedy stěžovatel ve svých podáních v dané věci (včetně kasační stížnosti) uvádí, že s ohledem na citované závěry znalce nebylo životní prostředí v lesích poškozeno, je třeba uzavřít, že otázka poškození životního prostředí není ve vztahu k naplnění skutkové podstaty daného správního deliktu určující. (…) Z logiky ohrožovacího deliktu, jak byla vymezena výše, pak především plyne, že není určující výše či povaha vzniklých škod (…), ale následek jednání stěžovatele, které životní prostředí ohrozilo. Pro účely trestního práva (k němuž lze v případě správního trestání přihlédnout) jsou ohrožovací delikty definovány tak, že „k jejich dokonání postačuje pouhé ohrožení chráněného zájmu. Jejich následek spočívá ve vyvolání situace, při níž hrozí reálné nebezpečí, a chybí jen jeden nebo několik málo aktů k tomu, aby nastala porucha, k níž vyvolaný stav směřuje“ (Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. 2. vydání, Praha: C. H. Beck, Praha, 2012, str. 2768). Ohrožovací následek znamená vyvolání stavu, který představuje pro objekt přestupku (tedy pro určitý zájem společnosti chráněný zákonem) hrozbu jeho poruchy neboli stav nebezpečí. Poruchový následek pak znamená již přímý zásah objektu přestupku. Jinak řečeno, podstatné pro projednávanou věc je to, zda došlo k vyvolání situace, při níž hrozilo reálné nebezpečí, že zbývá pouze málo k tomu, aby došlo k poruše v podobě poškození životního prostředí. (…) skutková podstata předmětného správního deliktu zahrnuje jak poruchový, tak i ohrožovací delikt. V případě, že správní orgán, tedy stěžovatel, shledá, že se v daném případě jedná o ohrožovací formu správního deliktu, nelze faktický vznik škody z logiky věci nijak prokazovat. Pokud by totiž správní orgán toto ohrožení právem chráněného zájmu blíže prokazoval, ve skutečnosti by jeho dokazování směřovalo k tomu, do jaké míry došlo ke skutečné poruše u tohoto právem chráněného zájmu (…) Nejvyšší správní soud se v tomto směru ztotožňuje s názorem stěžovatele, že takové dokazování by bylo nepřiměřeně obtížné či přímo někdy i nemožné, neboť by bylo nutné oslovit blíže neurčený okruh jiných dodavatelů nacházejících se často na velkém území. Takové dokazování by proto bylo často za hranicí možností správního orgánu a mohlo by vést k nemožnosti účinného postihování porušení povinností (…).“

111.     Pokud tedy účastník řízení v rozkladu namítá, že v napadeném rozhodnutí absentuje argumentace, jak by zvýhodněné parkování mělo narušit hospodářskou soutěž na trzích zboží či služeb, odkazuji předně na výše uvedený výklad ohrožovacího charakteru přestupku na úseku ochrany hospodářské soutěže.[32] Dále poukazuji na obsahové vypořádání této argumentace v bodech 108 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí, s nímž se ztotožňuji a odkazuji na ně. Dodávám k tomu, že Úřadem postihovaná potencialita narušení hospodářské soutěže spočívající v ohrožení zájmu na ochraně hospodářské soutěže na Úřadem vymezených relevantních trzích nemusela nutně přerůst ve vznik skutečné škody na právem chráněném zájmu, tj. kupříkladu faktickým vyloučením některých prodejců konkrétních vozidel s hybridním pohonem umožňujících provoz čistě na elektrický pohon na relevantním trhu, vůči kterému se účastník řízení v rozkladu vymezuje.

112.     To, že v případě vytýkaného jednání účastníka řízení nejde jen o ryze spekulativní představy Úřadu o zcela nereálné a nepodložené eventualitě ohrožení hospodářské soutěže, dokládají konkrétní, skutečně nastalé vyvolané jevy na relevantních trzích, na nichž jejich účastníci aktivně přizpůsobovali své chování mj. právě regulaci, jež uplatňoval účastník řízení. V tomto ohledu vypovídá tržní chování některých prodejců vozidel s hybridním pohonem umožňujících provoz čistě na elektrický pohon, jak tomu bylo v případě (argumentů) reklamních kampaní společnosti Toyota Central Europe - Czech s.r.o. doložených ve správním spise[33] společností Volvo Car Czech Republic s.r.o. Ostatně i skutečnost, že společnost Volvo Car Czech Republic s.r.o. skutečně podala Úřadu jeden z podnětů k zahájení tohoto správního řízení a tento podnět náležitě zdůvodnila a doprovodila důkazy o skutečně nastalých chováních ostatních účastníků trhu, podporuje závěr, že v rámci konkurenčního boje reálně pociťovala takováto (byť třeba „zatím jen“ reklamní) jednání svých konkurentů jako důsledek zavedené regulace s potenciálem reálného ohrožení jejího podnikání a nikoli jako jen ryze spekulativní a ničím nepodloženou eventualitu ovlivnění soutěže na relevantním trhu.[34]

113.     Argumentace účastníka řízení, že pro koncového zákazníka vůbec nehraje roli při výběru modelu hybridního vozu, zda splňoval či nesplňoval podmínky pro parkování na území Prahy zdarma, se sice opírá o zevrubnou analýzu vývoje nákupů jednotlivých hybridních vozů, resp. jejich skupin. Neznamená to však ani to, že tyto vývoje odrážejí výlučně chování koncového zákazníka, ani to, že by samy o sobě vylučovaly ohrožení zájmu na ochraně hospodářské soutěže jednak mezi navzájem si konkurujícími soutěžiteli, kteří využívali ke své podnikatelské činnosti vozidla s hybridním pohonem umožňující provoz čistě na elektrický pohon a parkovali s nimi v rámci své podnikatelské činnosti v zónách placeného stání na území Prahy a jednak mezi prodejci takovýchto vozidel. Takováto statistika totiž není způsobilá vyvrátit závěry Úřadu, že vytýkané jednání účastníka řízení bylo (na relevantních trzích) způsobilé narušit hospodářskou soutěž. Závěry, které z uvedené statistiky účastník řízení namítá, sice mohou, ale také vůbec nemusejí vyjadřovat pravou korelaci mezi chováním koncového zákazníka a vytýkaným jednáním účastníka řízení. To je pochopitelně dáno i specifickým „důkazním břemenem“ na straně Úřadu v případě prokazování naplnění skutkové podstaty ohrožovacího přestupku, jak k němu dospěly správní soudy. Navíc, i kdyby statistika z části skutečně vyjadřovala, že koncový zákazník při výběru výrobce a modelu vozu zohledňuje jiné parametry, než možnosti bezplatného parkování na území Prahy, z jejího agregujícího charakteru analyzujícího toliko vývoj následku (počtů prodaných vozů) bez současné analýzy sledované příčiny (chování každého jednotlivého koncového zákazníka, a to včetně důvodů potenciálních koncových zákazníků, kteří takovýto vůz nakonec nepořídili), není jejími paušalizujícími závěry možné vyloučit to, k čemu přezkoumatelným, logickým a správným způsobem dospěl Úřad v napadeném rozhodnutí, totiž že vytýkané jednání bylo způsobilé ovlivnit hospodářskou soutěž mezi uvedenými soutěžiteli na uvedených trzích v rozporu s předpoklady § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS. Proto považuji tuto argumentaci účastníka řízení, že k narušení hospodářské soutěže vytýkaným jednáním nedošlo, za nedůvodnou.

K přezkumu v otázce trestu

114.     Úřad ve výroku II. napadeného rozhodnutí rozhodl, že se účastníku řízení za přestupek uvedený ve výroku I. napadeného rozhodnutí ukládá pokuta v celkové výši 984 000 Kč. K určení této výměry pokuty přitom dospěl na základě svého nepravomocného posouzení, že se účastník řízení dopouštěl udržování protiprávního stavu v rozporu s § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS v období od 17. 4. 2018 do 30. 4. 2019. Z tohoto období (se zaokrouhlením na celé měsíce dolů)[35] pak Úřad vycházel při výpočtu pokuty mimo jiné za použití tzv. koeficientu času. Prvoinstanční orgán v napadeném rozhodnutí detailně popsal postup, jakým k výsledné částce pokuty dospěl (viz body 130 až 152 odůvodnění napadeného rozhodnutí), přičemž vycházel z čl. 4 Postupu.

115.     Ustálená rozhodovací praxe Úřadu ohledně způsobu určení výměry pokuty za porušení zákazu podle § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS se sice historicky vyvinula na podkladě předcházející metodiky Úřadu[36], která však již není Úřadem aplikována ve správních řízeních zahájených ode dne 24. 4. 2018, u nichž Úřad začal aplikovat Postup. Ten nově obsahuje i svébytnou obecnou úpravu v čl. 4 „Postup při vyměřování pokuty orgánu veřejné správy“, jež nijak přímo nesouvisí ani s předcházející metodikou ani s jinými částmi Postupu. Zdrojem výkladu obecné úpravy čl. 4 Postupu tedy nejsou jiná ustanovení předcházející metodiky ani jiná ustanovení Postupu určená k výpočtu pokut soutěžitelům podle specifických veličin a ekonomických a účetních ukazatelů, nýbrž výhradně ustálená rozhodovací praxe Úřadu, resp. jeho předsedy, vyjádřená ve všech dosavadních rozhodnutích o určení výměry pokuty za porušení zákazu podle § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS, resp. jejich odůvodněních.[37] Legitimní očekávání účastníka řízení ohledně určení výměry pokuty pramenící ze zásady předvídatelnosti veřejné správy a materiální rovnosti se tak může odvíjet toliko od obecné úpravy čl. 4 Postupu a od těchto předchozích rozhodnutí Úřadu, resp. jeho předsedy. Tento postup Úřadu popsaný v bodě 134 odůvodnění napadeného rozhodnutí považuji za správný a zákonný.

116.     Podle § 22aa ZOHS Úřad za porušení § 19a ZOHS uloží orgánu veřejné správy pokutu až do výše 10 000 000 Kč. Při určení výměry pokuty je potom dle § 22b odst. 2 ZOHS Úřad povinen přihlédnout k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání, jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Dále dle tohoto ustanovení ZOHS Úřad přihlédne k jednání účastníka řízení v průběhu řízení před Úřadem a jeho snaze odstranit škodlivé následky přestupku. Konkrétní výši pokuty pak ponechal zákonodárce na správním uvážení Úřadu.

117.     Úřad při určování výměry pokuty účastníkovi řízení postupoval tak, že nejprve stanovil „základní částku pokuty“ a následně vyhodnotil, zda existují přitěžující nebo polehčující okolnosti, které by byly důvodem ke zvýšení nebo snížení pokuty. Při stanovování základní částky Úřad reflektoval délku trvání přestupku, závažnost přestupkového jednání a rozsah dotčeného území (vyjádřený počtem obyvatel). Tento postup je v obecné rovině zcela souladný s § 22b odst. 1 ZOHS a zásadně zohledňuje přesně ta hlediska, která zákonodárce stanovil pro individualizaci ukládaného trestu.

118.     Nad rámec těchto základních parametrů zahrnul Úřad do základní částky také tzv. „vstupní částku pokuty“ ve výši 10 000 Kč, která zajišťuje, že uložená pokuta bude alespoň v minimální míře plnit jak represivní, tak preventivní funkci i v případech přestupků s dopadem na území s velmi nízkým počtem obyvatel, resp. po velmi krátkou dobu.

119.     Každému ze zkoumaných parametrů – časová délka, závažnost, rozsah území – byla Úřadem přiřazena konkrétní hodnota koeficientu v závislosti na konkrétní míře dopadů přestupku a tuto konkrétní hodnotu vždy Úřad přezkoumatelně odůvodnil. Z hlediska své dosavadní rozhodovací praxe v dané oblasti porušení § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS Úřad při řešení otázky trestu beze zbytku dodržel svůj dřívější postup, který uplatňoval při rozhodování všech dosavadních skutkově shodných nebo podobných případů a konkrétní hodnoty koeficientů přiřadil v rámci každého konkrétního intervalu, kde maximální možné hodnoty koeficientů jsou rovny číslu 3 (kmax.=3). Konkrétní hodnoty všech koeficientů odpovídajících konkrétním okolnostem spáchání přestupku přitom Úřad dovodil rovněž stejným způsobem, který uplatňoval při rozhodování všech dosavadních skutkově shodných nebo podobných případů, a který pro účely určení výměry pokuty orgánům veřejné správy respektuje čl. 4 Postupu.Tento dílčí postup Úřadu v rámci jeho správního uvážení je zcela souladný s § 22b odst. 1 věty první ZOHS, podle níž se při určení výměry pokuty orgánu veřejné správy přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům.

120.     Základní částka pokuty by dle Postupu byla v případě přestupků spáchaných soutěžitelem vypočtena jako násobek stanovených koeficientů a procentního podílu hodnoty prodejů. Vzhledem k tomu, že účastník řízení není ohledně vytýkané činnosti soutěžitelem, nýbrž orgánem veřejné správy, který z podstaty věci obraty prodejů ve smyslu Postupu nedosahuje (zároveň však svým jednáním soutěžní prostředí na daném relevantním trhu ovlivňuje), bylo třeba stanovit nějakou jinou referenční hodnotu, která by nahradila hodnotu prodejů, a umožnila tak určit základní částku pokuty v obdobných případech jako v nyní posuzovaném.

121.     Touto referenční hodnotou byla ve všech dosavadních skutkově shodných nebo podobných případech Úřadem stanovena částka 370 000 Kč, ke které Úřad dospěl na základě svého východiska, že maximální možná pokuta ve výši 10 000 000 Kč (10 000 Kč vstupní částky + zbývajících 9 990 000 Kč ze zákonné sazby) by měla být udělena v případě nejzávažnějšího přestupkového jednání (kmax. závažnosti=3), které trvá po nejdelší posuzované období (kmax. času=3) a kterého se dopustí obec s největším počtem obyvatel na určitém území (kmax. obyvatel=3). Referenční hodnota 370 000 Kč potom představuje částku rovnou poměrné výši maximální pokuty, jež by byla udělena orgánu veřejné správy v případě, kdy by koeficienty závažnosti, času a území (resp. obyvatel) byly rovny 1. Takovéto stanovení referenční hodnoty Úřadem zprostředkovává rovnoměrné, transparentní a předvídatelné rozvržení ukládaných výměr pokut v rámci celého intervalu zákonem stanovené sazby pokuty dle § 22aa odst. 2 ZOHS, a to v závislosti na konkrétních aspektech spáchání přestupku. Takto stanovená referenční hodnota představuje v rámci procesu určení výměry pokuty pouze pomyslnou výchozí „jednotkovou pokutu pro situaci, kdy všechny koeficienty=1“. Referenční hodnota je však v rámci procesu individualizace trestu násobena v úvahu připadajícími koeficienty, které nabývají zcela konkrétních hodnot určených v závislosti na konkrétních okolnostech spáchání konkrétního přestupku konkrétním orgánem veřejné správy. Individualizace trestu je tak umožněna jak navýšením referenční hodnoty (v případech koeficientů, kdy k>1), tak jejím ponížením (v případech koeficientů, kdy k<1).

122.     V posuzovaném případě byla základní částka vypočtena jako násobek referenční hodnoty (370 000 Kč), koeficientu závažnosti (1,1) koeficientu času (1) a koeficientu obyvatel (3) a následně byla ještě připočtena vstupní částka pokuty ve výši 10 000 Kč. Základní částka pokuty v případě účastníka řízení tedy po zaokrouhlení na celé koruny činila 1 231 000 Kč.

123.     Následně se Úřad zabýval existencí a zohledněním přitěžujících a polehčujících okolností, což je postup rovněž zcela souladný s § 22b odst. 1 in fine věty první ZOHS, podle něhož se při určení výměry pokuty orgánu veřejné správy přihlédne rovněž k okolnostem, za nichž byl přestupek spáchán. Úřad v bodě 149 odůvodnění napadeného rozhodnutí shledal existenci pouze jedné polehčující okolnosti, a sice faktu, že jednání účastníka řízení v průběhu řízení přispělo ke snížení účinků protisoutěžního jednání a účastník řízení vynaložil v průběhu řízení snahu odstranit škodlivé následky přestupku, a to přijetím usnesení č. 542 krátce po zahájení správního řízení. Tento opodstatněný postup považuji za zákonný a nepřekračující zákonné meze správního uvážení.

124.     Prvostupňový orgán v napadeném rozhodnutí popsal postup, jakým k výsledné částce pokuty dospěl přezkoumatelným způsobem,[38] což mi umožňuje nejen jeho přezkum, ale návazně rovněž jeho další využití za účelem adekvátního snížení pokuty v tomto řízení o rozkladu z důvodů popsaných výše ohledně změny výroku o vině účastníka řízení, tj. z důvodu zkrácení doby trvání postihovaného skutku v tomto správním řízení.

125.     V bodě 135 odůvodnění napadeného rozhodnutí, které se týkalo výkladu smyslu a účelu čl. 4.2 Postupu Úřad uvedl (zvýraznění doplněno): „Jedním z kritérií vymezených v čl. 4.2 Postupu, jež Úřad zohledňuje při stanovení pokuty orgánům veřejné správy, je délka trvání protisoutěžního jednání. Úřad uvážil její posouzení hodnotit pomocí koeficientu času. Přestupku v délce trvání do 1 roku včetně Úřad přiřadil koeficient 1, přestupku v délce trvání 10 a více let koeficient 3; mezi těmito hodnotami koeficient roste lineárně. Uvedené rozpětí nastavil Úřad v rámci celkového mechanismu výpočtu pokuty správní praxí, tak aby odráželo spravedlivé nastavení výše pokuty dle délky trvání přestupku.

126.     Při výpočtu pokuty pak Úřad vycházel z nesprávné doby trvání protisoutěžního jednání, jak bylo vymezeno ve výroku I. napadeného rozhodnutí, a sice z období od 17. 4. 2018 do 30. 4. 2019. Z postupu Úřadu je zřejmé, že dobu od 17. 4. 2018 do 30. 4. 2019 zaokrouhlil na celé měsíce dolů, ačkoli není explicitně zřejmé, jaký je smysl a účel tohoto zaokrouhlení. Nicméně jde o postup vyplývající z ustálené rozhodovací praxe Úřadu ve srovnatelných případech a navíc je zásadně výhodnější pro účastníka řízení, neboť marginálně umenšuje jeden z výchozích prvků komplexní úvahy, resp. výpočtu výměry pokuty. Není proto důvodu jej měnit. Účastník řízení v tomto ohledu ani ničeho nenamítá.

127.     Dospěl přitom ke konkrétní hodnotě koeficientu času, kdy k1 roku=1. Tento výpočet v bodě 146 odůvodnění napadeného rozhodnutí opřel o výklad smyslu a účelu přiřazování konkrétní hodnoty koeficientu času konkrétní délce protisoutěžního jednání, resp. udržování protiprávního stavu, uvedený v bodě 135 odůvodnění napadeného rozhodnutí. S tímto postupem by bylo možno se v zásadě ztotožnit, jelikož je zřejmé, že doba 1 roku je jednou z hraničních hodnot, mezi nimiž roste koeficient času lineárně, a i v této hraniční hodnotě tak ještě stále vyjadřuje přímou úměru mezi dobou udržování protiprávního stavu a nárůstem koeficientu času, což pak zprostředkovaně vede i ke (spravedlivému) růstu výměry pokuty. V úseku doby od 1 roku do 10 let je tedy zřejmé zachování „odrazu spravedlivého nastavení výše pokuty dle délky trvání přestupku“. Navíc je z dosavadní ustálené rozhodovací praxe Úřadu zřejmé, že podle tohoto smyslu a účelu ustáleně, jednotně a dlouhodobě postupoval při těch dosavadních výpočtech jednotlivých pokut za porušení zákazu podle § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS, které spadaly do úseku doby od 1 roku do 10 let.[39]

128.     Jinak tomu ovšem je v právě projednávaném případě, kdy ještě neexistuje taková rozhodovací činnost Úřadu, která by ustáleně, jednotně a dlouhodobě potvrzovala určitý výklad a použití právních předpisů ohledně přiřazení koeficientu času období menšímu než 1 rok u případů porušení § 19a ZOHS. Podle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006-132 (zvýraznění doplněno) totiž: „(…) správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. (…) Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě.[40]

129.     Pokud jsem tedy v tomto řízení o rozkladu dospěl k závěru o nutnosti zkrácení doby udržování protiprávního stavu v otázce viny oproti původně nesprávně vymezenému období ode dne 17. 4. 2018 do dne 30. 4. 2019 na období ode dne 17. 4. 2018 jen do dne 12. 2. 2019, musí být koeficient času odvozen od doby 9 měsíců (zaokrouhleno rovněž na celé měsíce dolů)[41]. To s sebou přináší doposud neřešené interpretační obtíže ohledně zachování smyslu a účelu „spravedlivého nastavení výše pokuty dle délky trvání přestupku“ i v situaci rozhodnutí o kratší době udržování protiprávního stavu oproti napadenému rozhodnutí Úřadu.

130.     Pokud by totiž mělo být i v tomto řízení o rozkladu respektováno doslovné znění bodu 135 odůvodnění napadeného rozhodnutí, coby svébytné správní uvážení Úřadu, vedlo by to nejen k popření smyslu a účelu, kterého Úřad mínil nastavením pravidel výpočtu koeficientu času dosáhnout, ale ve skutkových podmínkách tohoto správního řízení navíc i k nepřípustnému popření zásady individualizace trestu.

131.     Podle bodu 135 odůvodnění napadeného rozhodnutí by Úřad mínil přestupku v délce trvání do 1 roku včetně přiřadit koeficient 1. Nutně by tedy musel přiřadit stejný koeficient času jak době 1 roku, kdy k1 roku=1, tak době 9 měsíců, kdy k9 měsíců=1. Za jinak nezměněných okolností by to ve svém důsledku znamenalo, že celková výše pokuty vyměřená (byť v tomto konkrétním případě nesprávně) za dobu udržování protiprávního stavu ode dne 17. 4. 2018 do 30. 4. 2019 by byla úplně stejná jako celková výše pokuty vyměřená jen za cca ¾ doby udržování téhož protiprávního stavu ode dne 17. 4. 2018 jen do 12. 2. 2019. Takový výklad by byl neudržitelný pro svou nesprávnost, nezákonnost a v nejširším slova smyslu nespravedlivost.

132.     Proto jsem přistoupil ke korekci úvah Úřadu, kterými se řídil při vydání napadeného rozhodnutí,[42] byť nebyly přímo aplikovány, a to v souladu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu, jelikož není cílem tohoto zásahu nahrazovat instančně příslušný správní orgán, nýbrž toliko odstranit vady jeho postupu. Aby rozpětí koeficientu času v rámci celkového mechanismu výpočtu pokuty skutečně odráželo Úřadem zamýšlené spravedlivé nastavení výše pokuty dle délky trvání přestupku i v období do 1 roku včetně, je třeba „přestupku v délce trvání 1 roku přiřadit koeficient 1, přestupku v délce trvání 10 a více let koeficient 3; mezi těmito hodnotami koeficient roste lineárně, a to i v délce trvání do 1 roku.“.

133.     Takto upravený způsob výpočtu koeficientu času vede ke kontinuálnímu růstu výměry pokuty mj. v období do jednoho roku, resp. umožňuje individualizaci trestu při trestání porušení zákazu podle § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS i pro období kratší než jeden rok[43] a přitom zachovává svůj původní smysl a účel ustálený rozhodovací praxí Úřadu.

134.     Při aplikaci takto upraveného výkladu určení koeficientu času pak ode dne 17. 4. 2018 do 12. 2. 2019 (době 9 měsíců) odpovídá hodnotě 0,75 (k9 měsíců=0,75).

135.     V konkrétních podmínkách tohoto řízení o rozkladu nedošlo k takové změně okamžiku dokonání trestaného skutku, která by vyvolávala dopady do určení hodnoty koeficientu obyvatel.[44] Stejně tak nedošlo ani k žádné změně vyvolávající nutnost zněny koeficientu závažnosti.

136.     Na podkladě výše uvedených úvah zapříčiněných změnou výroku o vině a se zohledněním výše uvedených dílčích závěrů jsem přistoupil k následujícímu výpočtu snížení pokuty. Základní částka pokuty odpovídá součinu částky 370 000 Kč, koeficientu závažnosti (1,1) koeficientu času (0,75) a koeficientu obyvatel (3) a následnému přičtení vstupní částky ve výši 10 000 Kč. Základní částka pokuty tedy nově odpovídá 925 750 Kč. Po stejném zohlednění polehčující okolnosti, jak bylo popsáno v bodě 149 odůvodnění napadeného rozhodnutí, a následném zaokrouhlení na celé tisíce dolů činí výměra snížené pokuty 740 000 Kč.

137.     Takto vypočtená pokuta je výsledkem přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí z úřední povinnosti. Tento přepočet pokuty bylo bez dalšího možno provést i v rámci druhoinstančního řízení o rozkladu, neboť se nejedná o nové nalézací úvahy, ale toliko o dílčí úpravu nepravomocně uložené pokuty spočívající ve zkrácení délky vytýkaného jednání, jež v tomto případě vede k pokutě nižší. V podrobnostech přitom odkazuji na (tímto rozhodnutím nekorigované) úvahy a postup Úřadu uvedené v bodech 130 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí, se kterými se ve vztahu k nyní posuzovanému případu (ve zbytku) plně ztotožňuji.

138.     Pokud účastník řízení namítá v rozkladu ohledně pokuty její nepřiměřenost, spojuje ji přitom se závažností vytýkaného přestupku. V tomto směru lze předně odkázat na bod 144 odůvodnění napadeného rozhodnutí, který tuto argumentaci rozkladu v zásadě vypořádává a přezkoumatelným způsobem ozřejmuje, že Úřad zachoval přímou úměru mezi závažností vytýkaného jednání a uloženou pokutou. Pokud totiž vyhodnotil koeficient závažnosti vytýkaného jednání v rámci škály do maximální hodnoty, kde kmax. závažnosti=3, hodnotou tohoto koeficientu 1,1, nijak tím v této dílčí úvaze nevybočil ze své dosavadní ustálené rozhodovací praxe ani z limitů zákonného rozpětí možné pokuty.

139.     Podle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133 je totiž (zvýraznění doplněno): „[R]ozšířený senát tedy musí přisvědčit prvnímu senátu v jeho závěru, že nejen pro oblast trestního práva, ale i pro správní trestání, ať již jde o přestupky či o jiné správní delikty, platí zásada, že trest za protiprávní čin nesmí být příliš přísný, ale ani příliš mírný.

140.     Podle rozsudku NSS ze dne 14. 9. 2020, č. j. 5 As 204/2019-62: „(…) [K]aždá pokuta musí působit nejen preventivně, tj. musí přimět pachatele k nápravě, resp. odradit jeho i jiné osoby od páchání obdobných deliktů, ale též represivně; tzn., že by měla být do jisté míry citelná a zasáhnout určitým přiměřeným způsobem do poměrů pachatele – zde: žalobkyně. S jistou mírou zjednodušení by se dalo říci, že pokuta, která nebolí, nedává smysl, ledaže by se jednalo o výjimečný případ a postačilo by uložení pouze symbolické pokuty.

141.     Ve světle těchto judikaturních východisek nepovažuji závěry Úřadu ohledně závažnosti vytýkaného jednání za nesprávné či neadekvátní, nebo jinak vybočující z ustálené rozhodovací praxe Úřadu. Stejně tak považuji za správné a zákonné vyhodnocení legitimity sledovaného cíle, rozsahu dotčeného území a jejich vliv na výši koeficientu závažnosti. Je k tomu dlužno podotknout, že otázka skutečného počtu prodaných hybridních vozů, které by nesplnily podmínku maximálního výkonu spalovacího motoru 135 kW, avšak naplnily by aktuální podmínku 50 g/km CO2, není okolností relevantní z důvodu ohrožovacího charakteru spáchaného přestupku. Podobně není při určení výměry pokuty za porušení zákazu podle § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS relevantní okolností, že účastník řízení v postavení orgánu veřejné správy neměl z vytýkaného jednání jakýkoliv prospěch, jak by tomu mohlo být kupříkladu v případě soutěžitelů.

142.     Okolnost, že účastník řízení ještě v období před zahájením tohoto správního řízení připravoval v návaznosti na novelu zákona o provozu vozidel též nové parametry pro zvýhodněné parkování vozidel s nižší ekologickou zátěží, Úřad již dostatečně zohlednil coby polehčující okolnost snížením základní částky pokuty o 20 %, a to jakožto snahu o snížení účinků protisoutěžního jednání, resp. škodlivých následků v podobě ohrožení hospodářské soutěže. Okolnost, že účastník řízení v rámci řízení zcela otevřeně jednal s Úřadem a poskytoval veškeré informace, je pak výrazem toliko řádného plnění účastníkových povinností spolupráce s Úřadem. Z tohoto důvodu považuji návrh účastníka řízení na snížení uložené pokuty jako nepřiměřeně vysoké za nedůvodný. Výměra pokuty ve výši 740 000 Kč odpovídá okolnostem spáchání přestupku. Jasným, transparentním a tedy i přezkoumatelným způsobem vychází ze závažnosti trvajícího přestupku, ze způsobu jeho spáchání a jeho následků a rovněž zohledňuje polehčující okolnosti, a další zákonná kritéria pro určení výměry pokuty. Respektuje přitom veškerou předchozí rozhodovací praxi Úřadu a nijak se od ní v neprospěch účastníka řízení neodchyluje. Na základě všech shora uvedených důvodů tedy uzavírám, že pokuta byla uložena v zákonném rozmezí (tj. do 10 000 000 Kč) a i přes (nyní zhojenou) vadu spočívající v nesprávně určené době trvání přestupku byla také řádně zdůvodněna, a to dokonce mnohem detailněji, než je při ukládání pokut správními orgány běžné.

143.     Podle výše citovaného usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133: „[V] rámci úvah o odpovídající intenzitě sankce by tedy měl správní orgán přihlédnout v nezbytném rozsahu také k osobním a majetkovým poměrům pachatele, a to v případech, kdy takový požadavek vyplývá ze zákona nebo, jak již bylo řečeno, z ústavního pořádku. (…) Tam, kde zákon s poměry pachatele jako se zvláštním hlediskem pro určení výše pokuty nepočítá, měla by informace o majetkové situaci pachatele působit jako „záchranná brzda“, tedy zmíněný korektiv, který vstupuje do hry spíše výjimečně, a to až ve chvíli, kdy hrozí natolik vysoká pokuta, že by mohla mít pro pachatele správního deliktu z ústavního hlediska nepřípustný likvidační charakter.“

144.     Co se týče možných dopadů nepřiměřené pokuty, přezkoumal jsem rovněž, zda uložená pokuta nebude mít nepřípustný likvidační charakter.[45] Z veřejně dostupných zdrojů[46] vyplývá, že schválený rozpočet účastníka řízení na rok 2021 počítá s úhrnem rozpočtových příjmů přes 74 000 000 000 Kč. Výměra pokuty 740 000 Kč tak představuje cca 0,00001%  předpokládaných příjmů účastníka řízení v roce 2021. Uložená pokuta tak nepředpokládá ani dílčí, natož nevyhnutelnou nutnost takového zasažení majetkové podstaty účastníka řízení, které by bylo způsobilé mu samo o sobě přivodit platební neschopnost. Rovněž se v důsledku vyměřené pokuty nemůže stát, že se účastník řízení na základě této pokuty dostane do existenčních potíží.[47] Mám z těchto důvodů za to, že uloženou pokutu nelze považovat nejen za nepřiměřenou, ale ani za likvidační.

K přezkumu náhrady nákladů řízení

145.     Podle § 79 odst. 5 správního řádu uloží správní orgán povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Prováděcí právní předpis stanoví výši paušální částky nákladů řízení a výši paušální částky nákladů řízení ve zvláště složitých případech nebo byl-li přibrán znalec. V případech hodných zvláštního zřetele lze výši paušální částky na požádání snížit.

146.     Podle dle § 6 odst. 2 věty první vyhlášky č. 520/2005 Sb. o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění vyhlášky č. 112/2017 Sb. se paušální částka 1 000 Kč ve zvláště složitých případech zvyšuje o 2 500 Kč.

147.     Toto ustanovení správního řádu definuje právní otázku náhrady nákladů řízení jako otázku závislou na posouzení otázky, zda účastník řízení toto řízení o přestupku vyvolal porušením své právní povinnosti. Z provedeného dokazování v otázce viny přitom jednoznačně vyplývá, že toto správní řízení bylo ze strany účastníka řízení vyvoláno porušením zákazu podle § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS. Proto tedy nelze, než i přes provedenou změnu jednotlivých výroků napadeného rozhodnutí dospět ke stejnému posouzení otázky náhrady nákladů řízení, ke kterému dospěl Úřad ve výroku III. napadeného rozhodnutí a v jeho odůvodnění. Proto na ně i přes vady zhojené tímto rozhodnutím o rozkladu odkazuji jako na správné a zákonné, jelikož napravené vady napadeného rozhodnutí se nijak nedotýkaly správně vyhodnoceného faktu, že účastník řízení toto správní řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Z důvodu složitosti případu projednávaného v tomto správním řízení bylo rovněž správné paušální částku náhrady nákladů správního řízení ve výši 1 000 Kč zvýšit o 2 500 Kč na 3 500 Kč.

VI.          Závěr

148.     S ohledem na shora uvedené jsem dospěl k závěru, že veškeré závěry prvostupňového orgánu stran naplnění zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu podle § 19a odst. 1 ZOHS jsou správné a zákonné, a že napadené rozhodnutí netrpí vadami namítanými účastníkem řízení.

149.     Z úřední povinnosti jsem však přezkoumal i ostatní aspekty napadeného rozhodnutí a dospěl k závěru, že Úřad pochybil při časovém vymezení vytýkaného jednání a jeho popisu ve výroku I. napadeného rozhodnutí a s ohledem na tuto skutečnost jsem byl nucen změnit a doplnit prvoinstanční posouzení v otázce viny účastníka řízení a rovněž změnit a doplnit prvoinstanční posouzení v otázce trestu adekvátním upravením výměry uložené pokuty. Jinými vadami však napadené rozhodnutí netrpí. Přezkoumal jsem také posouzení Úřadu v otázce náhrady nákladů řízení, které považuji za správné a zákonné.

150.     Vzhledem k výše uvedeným právním závěrům bylo třeba náležitým způsobem změnit výroky I. a II. napadeného rozhodnutí a dále rovněž potvrdit výrok III. napadeného rozhodnutí.

151.     Výše vyložené společné působení ústavních limitů výkonu veřejné moci, procesních záruk spravedlivého procesu, mezinárodních závazků a konkrétní podoby trestního řádu vedou v podmínkách právního řádu České republiky k důsledku, že Úřad smí v případě neukončeného trvajícího přestupku rozhodovat pouze o skutku, jenž je ohraničen okamžikem doručení oznámení o zahájení řízení. Další udržování téhož protiprávního stavu obviněným po tomto okamžiku musí Úřad posuzovat jako jiný skutek. Je tedy na Úřadu, aby o eventuálním přestupkovém jednání účastníka řízení v době po 12. 2. 2019, případně rozhodl v samostaném řízení.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, nelze dále odvolat.

 

 

otisk úředního razítka

 

 

 

 

JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

 

 

 

Obdrží:

Vážený pan

JUDr. Jakub Fröhlich, advokát

Spálená 84/5

110 00 Praha 1

 

 

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy



[2] Srov. bod 96 odůvodnění napadeného rozhodnutí: „Úřad proto konstatuje, že protisoutěžní jednání účastníka řízení časově vymezil jako období od 17. 4. 2018 do 30. 4. 2019.

[3] Srov. body 91 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí.

[4] Srov. důvodovou zprávu k § 7 zvláštní části vládního návrhu přestupkového zákona: „Z důvodu právní jistoty a předvídatelnosti práva pro adresáty právních povinností, jejichž porušení je znakem skutkové podstaty přestupku, se do návrhu výslovně doplňují v § 7 až 9 definice pokračování v přestupku, trvajícího a hromadného přestupku, které jsou v současnosti analogicky dovozovány z trestního práva hmotného a judikatury (vizte např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. září 2006, sp. zn. 2 As 61/2005, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. května 2007, sp. zn. 8 As 17/2007). (…)“.

[5] Srov. čl. 6 odst. 1 Úmluvy „Právo na spravedlivý proces“: „Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.

[6] Srov. bod 16 zvláštní části důvodové zprávy návrhu zákona č. 292/1993 Sb. ze dne 10. 11. 1993, kterým se mění a trestní řád, zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, a zákon č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích (k návrhu § 12 odst. 11 trestního řádu): „Otázka ukončení skutku v případě, že obviněný v jednání, pro které je stíhán, pokračuje i po zahájení trestního stíhání, dosud v zákoně není upravena, přestože má zejména z hlediska posuzování recidivy nebo vztahu souhrnnosti značný význam. Proto se v tomto směru vymezení pojmu zakotvuje přímo v zákoně.

[7] Srov. Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 2013, s. 218; Mates P. a kol. Základy správního práva trestního. 7., přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 66-67; Fiala, Z. a kol. Správní právo trestní. Praha: Leges, 2017, s. 70-71; Prášková, H. Nové přestupkové právo. Praha: Leges, 2017, s. 119; Jemelka, L., Vetešník P. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 6.

[8] Podle čl. 6 odst. 3 písm. a) Úmluvy: „Každý, kdo je obviněn z trestného činu, má tato minimální práva: a) být neprodleně a v jazyce, jemuž rozumí, podrobně seznámen s povahou a důvodem obvinění proti němu;

Podle čl. 6 odst. 3 písm. b) Úmluvy: „Každý, kdo je obviněn z trestného činu, má tato minimální práva: b) mít přiměřený čas a možnost k přípravě své obhajoby;

Podle čl. 4 odst. 1 protokolu č. 7 Úmluvy „Právo nebýt souzen nebo trestán dvakrát“: „Nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu.

[9] Na těchto závěrech nic nemění ani rozsudek NSS ze dne 8. 11. 2007, č. j. 9 As 40/2007-61, který nespojuje žádný přesný okamžik s přerušením jednoty skutku. Obiter dictum hovoří totiž jen o „době po uložení sankce“, ve které je protiprávní stav i nadále udržován. Bez podrobného rozlišení všech jednotlivých právně významných okamžiků se vyslovuje toliko o tom, jaký účel a smysl je z hlediska přerušení jednoty skutku naplněn (mj. i) z hlediska (úseku) doby až „po uložení sankce“. To však vůbec nevylučuje ostatní dlouhodobě konstantní judikaturu NSS soustavně judikující, že se o nový skutek jedná nejen v době po uložení sankce, ale (mj.) už i v době před uložením sankce, resp. už od okamžiku sdělení obvinění. Obdobně se vyslovuje k hodnocení významu tohoto rozsudku NSS též bod 131 odůvodnění rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 11. 2020, č. j. 30 Af 28/2018-373: „(…) (rozsudek ze dne 8. 11. 2007, č. j. 9 As 40/2007), kde je navíc celá úvaha o přetržení skutku až vydáním správního rozhodnutí uvozena slovy „pro úplnost“ a z jejího závěru vyplývá, že se vůbec nevztahuje k posuzovanému skutkovému stavu. Byla tedy činěna jen nad rámec nutného odůvodnění.

[10] Podle rozsudku NSS ze dne 19. 9. 2013, č. j. 7 As 95/2011-108 (zvýraznění doplněno): „Prekluzivní lhůty pro uložení správní sankce jsou judikaturou považovány za lhůty hmotněprávní (…) nicméně v daném případě je podle Nejvyššího správního soudu třeba se v souladu se zásadou in dubio mitius přiklonit k výkladu, který lhůtu neprodlužuje, tj. k výkladu příznivějšímu pro sankcionovaný subjekt. Běh předmětné lhůty je tedy třeba počítat podle přirozeného běhu času (a momento ad momentum), proto se neposouvá okamžik jejího počátku ani se tato lhůta neprodlužuje, připadá-li její poslední den na sobotu, neděli či státní svátek (…).

[11] NSS se v tomto rozsudku zabýval řešením odlišné právní otázky počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty k uložení pokuty, tj. výkladem pojmu „dozvěděl se“ („o porušení zákazu nebo nesplnění povinnosti stanovených ZOHS“). Skutkovým stavem, v rámci kterého NSS posuzoval řešení právní otázky počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty k uložení pokuty, byl již ukončený trvající přestupek jednáním obviněných v době sdělení obvinění správním orgánem. K přerušení jednoty skutku tedy ani z povahy věci dojít vůbec nemohlo.

[12] Srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 25. 11. 2020, č. j. 30 Af 28/2018-373 (zvýraznění doplněno): „(…) ke zrušení napadeného rozhodnutí jej nakonec přiměl fakt, že žalovaný nesprávně stanovil délku trvání přestupku, neboť nepřihlédl k tomu, že k přetržení trvajícího skutku došlo již zahájením správního řízení (…) Je tedy zřejmé, že judikatura NSS ohledně přetržení trvajícího přestupku není nikterak roztříštěná, a to ani ve vztahu k právnickým osobám. Nejméně od roku 2011 je možno sledovat postupně sílící jednotný názorový proud, podle nějž k přetržení skutku dochází zahájením správního řízení vůči podezřelé osobě. Tuto jednotu nelze zpochybnit jen odkazy na rozhodnutí, kde NSS mlčky přešel fakt, že správní orgán postihoval trvající jednání i po zahájení řízení. Jestliže tato otázka nebyla předmětem žalobních námitek, neměly správní soudy možnost se k ní v dané věci vyslovit a o žádnou skutečnou aprobaci této praxe se tak z jejich strany nejedná.

[13] Srov. čl. 5 a 9 NAŘÍZENÍ RADY (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy:

(5) Aby bylo zajištěno účinné prosazování pravidel hospodářské soutěže Společenství a současně byla dodržována základní práva na obhajobu, toto nařízení by mělo upravit důkazní břemeno podle článků 81 a 82 Smlouvy. Strana nebo orgán, který vznáší obvinění z porušení čl. 81 odst. 1 nebo článku 82 Smlouvy, by měl toto obvinění dokázat podle platných právních norem. (…) Tímto nařízením nejsou dotčeny vnitrostátní předpisy týkající se dokazování, ani povinnost orgánů pro hospodářskou soutěž a soudů členských států zjistit příslušné skutečnosti o případu, pokud jsou tyto předpisy a povinnosti v souladu s obecnými zásadami práva Společenství.

(9) Články 81 a 82 Smlouvy mají za cíl ochranu hospodářské soutěže na trhu. Toto nařízení, které se přijímá za účelem provádění uvedených ustanovení Smlouvy, nebrání členským státům, aby na svém území uplatňovaly vnitrostátní právní předpisy, které chrání jiné oprávněné zájmy, pokud jsou takové právní předpisy v souladu s obecnými zásadami a jinými ustanoveními práva Společenství. V míře, v níž takové vnitrostátní právní předpisy sledují především jiný cíl než ochranu hospodářské soutěže na trhu, mohou orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států takové právní předpisy na svém území používat. (…)

[14] Srov. čl. 3.1.1.1 bod 82 Oznámení Komise o osvědčených postupech pro vedení řízení týkajících se článků 101 a 102 SFEU publikované v Úředním věstníku EU C 308/06 z 20. 10. 2011:

V prohlášení o námitkách je uveden předběžný postoj Komise, pokud jde o údajné jednání v rozporu s článkem 101 a/nebo článkem 102 SFEU, který byl přijat po hloubkovém šetření. Jeho účelem je informovat dotyčné strany o námitkách, které jsou vůči nim vzneseny, s cílem umožnit jim uplatnit písemně a ústně (při slyšení) právo na obhajobu. Představuje tudíž základní procesní záruku, která zajišťuje dodržování práva být slyšen. Dotyčné strany obdrží veškeré informace, které potřebují, aby se mohly účinně hájit a vyjádřit se k tvrzením, jež byla vůči nim vznesena.

[15] Srov. čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky ve znění pozdějších předpisů: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod: „Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.

[16] V dalším textu odůvodnění tohoto rozhodnutí je pro zjednodušení již uváděn pouze den 12. 2. 2019, aniž by se tím jakkoli zpochybňoval okamžik přerušení jednoty skutku účastníka řízení prokázaný v tomto správním řízení, ve smyslu rozsudku NSS ze dne 19. 9. 2013, č. j. 7 As 95/2011-108 a momento 12. 2. 2019 7:53 hod.

[17] Nálezy Ústavního soudu č. 54/2020 Sb. a č. 325/2020 Sb. nedopadají na tu hmotně právní úpravu, která byla v tomto správním řízení, resp. řízení o rozkladu, aplikována na odpovědnost účastníka řízení.

[18] Pro posouzení okamžiku spáchání trvajícího přestupku, jenž určuje znění zákona, které má být na jednání pachatele aplikováno, není rozhodující, od kterého okamžiku je naplněna a trvá deliktní odpovědnosti účastníka řízení, nýbrž okamžik jeho spáchání, resp. fikce spáchání, tj. v tomto případě okamžik doručení oznámení o zahájení tohoto správního řízení ve smyslu § 12 odst. 11 trestního řádu a příslušné ustálené judikatury správních soudů.

[19] Jelikož ani nedošlo v době od zahájení tohoto správního řízení k takovým změnám hmotně právní úpravy podle ZOHS a přestupkového zákona jako celku, které by vůbec dopadaly na skutek zakládající odpovědnost účastníka řízení, nevyvstala v průběhu tohoto správního řízení žádná potřeba vzájemného poměřování měr příznivosti dřívější a pozdějších hmotně právních úprav ve smyslu působení výjimky ze zákazu retroaktivity ve prospěch účastníka řízení.

[20] Srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 574/03, usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 2. 2006, sp. zn. II ÚS 512/05, či rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2007, č. j. 1 Azs 55/2006-6.

[21] Dle § 27 zákona č. 12/2020 Sb.: „Tento zákon nabývá účinnosti patnáctým dnem po jeho vyhlášení, s výjimkou (…)“. Žádné přechodné ustanovení vztahující se na novelizovaný text správního řádu tato novela neobsahuje.

[22] Dle čl. XXXII zákona č. 403/2020 Sb.: „Tento zákon nabývá účinnosti prvním dnem třetího kalendářního měsíce následujícího po jeho vyhlášení.Žádné přechodné ustanovení vztahující se na novelizovaný text správního řádu tato novela rovněž neobsahuje.

[23] Srov. rozsudky NSS ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54, ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58, či ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66.

[24] Viz rozsudek NSS ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 As 11/2003-164.

[25] Srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011-154.

[26] Viz Důvodová zpráva k bodům 22 až 24 návrhu zákona 293/2016 Sb.

[27] Viz zejm. body 68 až 76 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

[28] Srov. přiměřeně přiléhavý rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 As 292/2016-71: „(…) pokud místní samospráva přijme řešení, které umožňuje provozování loterií na taxativně stanovených místech bez dalšího, je nutné dále zkoumat, zda přijaté řešení není diskriminační a zda nenarušuje hospodářskou soutěž, jak zdůrazňoval Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ve svém stanovisku ze dne 1. 9. 2014. Nejvyšší správní soud tímto nezpochybňuje právo místní samosprávy regulovat hazard na svém území, avšak požaduje, aby bylo zkoumáno, zda pod pláštíkem spravedlivého boje proti hazardu z důvodu ochrany veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku nebyly sledovány jiné cíle.

[29] Srov. bod 123 odůvodnění napadeného rozhodnutí: „Úřad nepopírá, že zejména v případě vozidel s hybridním pohonem typu PHEV může být výše emisí CO2 v různých fázích jejich jízdy odlišná a může se pohybovat v širokém rozmezí.

[30]Srov. KINDL, Jiří. § 1 [Úvodní ustanovení]. In: KINDL, Jiří, MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. 3. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 13. ISBN 978-80-7400-627-2. „Z ustanovení § 1 odst. 1 plyne, že jednotlivé delikty upravené v zákoně jsou (co se týče dopadu na hospodářskou soutěž) postaveny na ohrožovacím principu, jelikož do zmíněné legislativní zkratky „narušení“ hospodářské soutěže spadá i její prosté ohrožení“.

[31] Srov. rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 13. 11. 2017, č. j.: ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/AŠi, rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 15. 5. 2018, č. j.: ÚOHS-R145/2017/HS-14196/2018/310/AŠi, nebo rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 18. 3. 2009, č. j.: UOHS-R 126/2008/01-3227/2009/310/ADr.

[32] V tomto směru považuji citovanou judikaturu NSS vzniklou při posuzování deliktní odpovědnosti v oblasti ochrany životního prostředí a ze strany NSS přímo aplikovanou na problematiku deliktní odpovědnosti v oblasti zadávání veřejných zakázek za zcela přiléhavou rovněž oblasti ochrany hospodářské soutěže, resp. na § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS.

[33] Srov. č. l. 90, 91 a 95 správního spisu.

[34] Srov. bod 47 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí.

[35] Srov. body 135 a 146 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

[36] Dostupné na: https://www.uohs.cz/download/Legislativa/HS/SoftLaw/zasady_stanovovani_pokut.pdf

[38] Srov. body 130 až 152 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

[39] V dosavadních rozhodnutích Úřad přiřazoval koeficient času nad hodnotu 1 obdobím od 3 let a 4 měsíců až po 7 let a 2 měsíců, kdy kčasu>1.

[40] Úřad v minulosti u případu porušení § 19a ZOHS přiřadil koeficient času období 8 měsíců, kdy kčasu<1, v jediném případě, a to v rozhodnutí Úřadu ze dne 20. 12. 2019, č. j. ÚOHS-S0232/2018/VS-35131/2019/830/VVo, jež však ve smyslu citovaného usnesení rozšířeného senátu NSS nepředstavuje správní praxi zakládající v tomto ohledu žádné legitimní očekávání. Krom toho ani navazující přezkum v konkrétních skutkových okolnostech tohoto odkazovaného případu nesouvisel s řešením otázky přerušení jednoty skutku a nevyvstávala tedy ani otázka spravedlivosti adekvátního snížení pokuty jako v právě řešeném případě napadeného rozhodnutí. Předpoklady pro úpravu tomu odpovídající úvahy Úřadu ohledně způsobu přiřazení koeficientu času v rámci jeho správního uvážení tedy na rozdíl od napadeného rozhodnutí nebyly dány.

[41] Vlivem tohoto zaokrouhlení v řádu měsíců se v tomto ohledu (určení výměry pokuty) ukazuje jak zcela irelevantní otázka počítání času a momento 12. 2. 2019 7:53 hod. ve smyslu výše citovaného rozsudku NSS ze dne 19. 9. 2013, č. j. 7 As 95/2011-108.

[42] Srov. např. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2003, č. j. 7 A 124/2000-39: „Správní řízení tvoří jeden celek do pravomocného rozhodnutí; vady řízení nebo rozhodnutí v I. stupni lze odstranit v řízení odvolacím. S tím také počítá institut změny rozhodnutí v odvolacím řízení, v němž odvolací orgán podle § 59 odst. 1 spr. ř. přezkoumává napadené rozhodnutí v celém rozsahu, a je-li to nutné, dosavadní řízení doplní, popřípadě vady odstraní. Není tedy vázán jen důvody podaného odvolání a může rozhodnutí změnit, shledá-li k tomu důvody. Rozhodnutí o odvolání tak jako jakékoliv jiné správní rozhodnutí musí ovšem odpovídat zákonu (§ 46 spr. ř.).

[43] Vzhledem ke komplexnímu způsobu výpočtu pokuty zahrnujícímu vstupní částku 10 000 Kč si tento způsob určení koeficientu času zachovává funkčnost, účel i smysl i pro velmi krátké doby, byť zaokrouhlené na celé měsíce dolů.

[44] Koeficient obyvatel Úřad určuje v závislosti na konkrétním kalendářním roce dokonání přestupku, resp. v závislosti na dohledatelnosti údajů o počtu obyvatel, který je statisticky sledován a zveřejňován Českým statistickým úřadem vždy k počátku každého kalendářního roku.

[45] Srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), či ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13 (219/2014 Sb.)

[47] Srov. bod 27 odůvodnění usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133: „Likvidační pokutou přitom rozšířený senát rozumí sankci, která je nepřiměřená osobním a majetkovým poměrům pachatele deliktu do té míry, že je způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel, případně i jeho rodina (jde-li o podnikající fyzickou osobu) na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží.

vyhledávání ve sbírkách rozhodnutí

cs | en
+420 542 167 111 · posta@uohs.cz