Judikatura

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v případě statutárního města Děčína

V dubnu 2022 byl vydán historicky první rozsudek NSS[1],  týkající se aplikace § 19a ZOHS, kterým byla zamítnuta kasační stížnost Děčína ve věci rozhodnutí Úřadu z roku 2017, jímž byla tomuto městu uložena pokuta ve výši 499 000 korun za porušení § 19a ZOHS. Statutární město Děčín podle ÚOHS narušilo hospodářskou soutěž, když ve své obecně závazné vyhlášce č. 3/2013 povolilo bez objektivně ospravedlnitelných důvodů provozování loterií pouze v kasinech na místech uvedených v přílohách vyhlášky a rovněž omezilo počet výherních hracích přístrojů. Výběr adresních míst a stanovení maximálního počtu povolených výherních hracích přístrojů přitom nebylo provedeno na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Rozhodnutí potvrdil předseda ÚOHS v roce 2018 a následnou žalobu proti rozhodnutí zamítl Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 6. 2. 2020, č. j. 62 Af 64/2018 – 52.

NSS se zabýval téměř výhradně ústavněprávní rovinou případu, především otázkou, zda ÚOHS může zasáhnout do výkonu práva stěžovatele na samosprávu takovým způsobem, že mu uloží pokutu za narušení hospodářské soutěže, k němuž došlo v důsledku vydání obecně závazné vyhlášky obce v samostatné působnosti. NSS se v rámci komplexního posouzení této problematiky zabýval tím, zda se oprávnění Úřadu aplikovat § 19 ZOHS vztahuje i na OZV obcí, přičemž neshledal důvod, proč by akty vzniklé normativní činností obce měly být vyňaty z jeho působnosti. Z judikatury Ústavního soudu neplyne absolutní ochrana obce před jakýmkoliv zásahem do její normativní činnosti ze strany státu (veřejné moci). Není tedy vyloučeno, aby moc výkonná obecně vykonávala dozor nad normativní činností obcí takovým způsobem, že by sankcionovala narušení jiného zákonem chráněného zájmu, k němuž došlo v důsledku normativní činnosti obce v samostatné působnosti. Je rovněž vhodné si uvědomit, že ÚOHS zkoumá zákonnost OZV pouze z velice úzce vymezeného hlediska – zda jejím prostřednictvím nedochází k narušování hospodářské soutěže.

Podle NSS ze zákonné úpravy obsažené v ZOHS vyplývá, že ÚOHS není oprávněn sám zrušit či pozastavit účinnosti právní normy vydané orgánem územní samosprávy, důsledkem aplikace § 19 ZOHS není ani automatická neplatnost dotčeného aktu obce či zákaz, aby obec dle daného aktu postupovala. Jediným následkem, který může mít zjištění ÚOHS o narušení hospodářské soutěže ze strany orgánu územní samosprávy při výkonu samosprávy, je tedy uložení pokuty. Nijak tedy není zasaženo do principu, že normativní akty územní samosprávy mohou být rušeny pouze soudní mocí (Ústavním soudem).

V právním řádu navíc existují 2 mechanismy, které zaručují, že konečné rozhodnutí ohledně zákonnosti a ústavnosti normativní činnosti obcí je v rukou soudů. Prvním z nich je dozorová činnost Ministerstva vnitra, které může v souladu s § 123 zákona o obcích pozastavit účinnost vyhlášky a iniciovat postup vedoucí potenciálně až ke zrušení obecně závazné vyhlášky Ústavním soudem.[2] Druhým mechanismem je pak přezkum ve správním soudnictví.

ÚOHS dle NSS od počátku své pravomoci správně aplikuje restriktivní výklad § 19a ZOHS, tedy že posuzuje, zda důsledky OZV spočívající v omezení či ve vyloučení hospodářské soutěže vycházejí z ospravedlnitelných důvodů a jsou aplikovány v souladu se zásadou proporcionality. Tímto postupem tedy ÚOHS respektuje ústavní mantinely pro zásah do práva na samosprávu. Rovněž právní úpravu obsaženou v § 19a ZOHS považuje NSS přes určité nedostatky (absence demonstrativního výčtu závadných jednání) za dostatečně určitou, aby neměla za následek libovolné, diskriminační a nepředvídatelné dotváření tohoto ustanovení ani právních norem regulujících výkon samosprávy.

NSS se rovněž vyjádřil k otázce koexistence § 19a ZOHS a přezkumu činnosti územních samosprávných celků Ústavním soudem ve smyslu § 123 zákona o obcích a podpořil argumentaci ÚOHS, že s ohledem na jejich rozdílné cíle a rozdílné způsoby kontroly činnosti územních samosprávných celků mohou být tato ustanovení uplatňována vedle sebe. U § 19a ZOHS se podle NSS nejedná o abstraktní kontrolu zákonnosti obecně závazných vyhlášek obcí podle testu čtyř kroků, jak jej aplikuje Ústavní soud, ale o kontrolu specifickou, která je úzce zaměřena pouze na ochranu významného veřejného zájmu, kterým je ochrana hospodářské soutěže. Ze strany ÚOHS proto nedochází k přezkumu normativní činnosti ve smyslu přezkumu samotné činnosti jako takové, ale k přezkumu důsledků dané regulace v oblasti hospodářské soutěže. NSS taktéž v tomto ohledu potvrdil, že Ústavní soud a ÚOHS se při posuzování vyhlášky nezabývají toutéž věcí a je proto možné, aby i OZV, která obstojí v testu čtyř kroků prováděného Ústavním soudem, mohla teoreticky neproporcionálně narušit hospodářskou soutěž.