číslo jednací: R152/2014/VZ-02669/2019/321/HBa

 

Ve správním řízení o rozkladu, doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 14. 5. 2014, zadavatelem –

Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou, IČO 49101943, se sídlem Jiráskova 4898/9, 466 01 Jablonec nad Nisou,

 

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S77/2014/VZ-8913/2014/521/VSt ze dne 23. 4. 2014 vydanému ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, při uzavření smlouvy 23. 9. 2011 s dodavatelem – PhDr. Eva Kořánová - EDUCA, vzdělávací centrum, IČO 12047571, se sídlem Jablonec nad Nisou, Mlýnská 1410/46a (dříve Janov nad Nisou 1048, 468 11 Janov nad Nisou) – a dodavatelem – Aperta, s.r.o., IČO 25436520, se sídlem Lužická 1157/30, Liberec I-Staré Město, 460 01 Liberec (dříve Křižíkova 527, 460 07 Liberec) – na veřejnou zakázku s názvem „Výběrové řízení na dodavatele vzdělávacích služeb“, jejíž podmínky byly uveřejněny na portálu Evropského sociálního fondu v ČR (https://www.esfcr.cz) dne 10. 8. 2011 pod ev. č. 07219,

jsem podle ustanovení § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl takto:

 

 

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S77/2014/VZ-8913/2014/521/VSt ze dne 23. 4. 2014

r u š í m

 

a věc

 

v r a c í m

 

Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.

 

Odůvodnění

I.               Postup zadavatele před uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku a řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1.             Dne 3. 2. 2014 Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1], k výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek, zahájil z moci úřední správní řízení ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona zadavatele – Okresní hospodářské komory v Jablonci nad Nisou, IČO 49101943, se sídlem Jiráskova 4898/9, 466 01 Jablonec nad Nisou (dále jen „zadavatel“), při uzavření smlouvy ze dne 23. 9. 2011 s dodavatelem – PhDr. Evou Kořánovou - EDUCA, vzdělávacím centrem, IČO 12047571, se sídlem Janov nad Nisou 1048, 468 11 Janov nad Nisou – a dodavatelem – Aperta, s.r.o., IČO 25436520, se sídlem Křižíkova 527, 460 07 Liberec (dále jen „vybraný uchazeč“), na veřejnou zakázku s názvem „Výběrové řízení na dodavatele vzdělávacích služeb“, jejíž podmínky byly uveřejněny na portálu Evropského sociálního fondu v ČR (https://www.esfcr.cz) dne 10. 8. 2011 pod ev. č. 07219 (dále jen „veřejná zakázka“).

2.             Dne 10. 8. 2011 zahájil zadavatel odesláním výzvy k podání nabídek celkem 6 dodavatelům výběrové řízení na veřejnou zakázku. Téhož dne zadavatel uveřejnil podmínky veřejné zakázky na portálu Evropského strukturálního fondu v ČR. Zadavatel ve výzvě k podání nabídek výslovně uvedl, že „na zadávací řízení se neaplikují ustanovení zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách“.

3.             Ze zadávací dokumentace vyplývá, že předmětem plnění veřejné zakázky byla realizace vzdělávacích kurzů v rámci projektu „Zvýšení adaptability zaměstnanců členských firem Okresní hospodářské komory v Jablonci nad Nisou a zaměstnanců partnera pracujících v odvětví cestovního ruchu“, a to v oblastech hotelnictví a gastronomie, regionální cestovní ruch, právní a podnikatelské minimum, manažerské a ekonomické dovednosti, komunikační a obchodní dovednosti, informační technologie, jazykové vzdělávání, B-learning (distanční podpora jazykového vzdělávání).

4.             Předpokládanou hodnotu veřejné zakázky bez opce zadavatel v zadávací dokumentaci stanovil na 3 040 475 Kč bez DPH. Předpokládaná hodnota opce byla stanovena na 912 142,50 Kč bez DPH (tj. 30 % z výše uvedené předpokládané hodnoty). Celková předpokládaná hodnota veřejné zakázky tedy činí 3 952 617, 50 Kč bez DPH.

5.             Dne 23. 9. 2011 uzavřel zadavatel s vybraným uchazečem smlouvu na plnění předmětné veřejné zakázky (dále jen „smlouva na veřejnou zakázku“).

II.             Napadené rozhodnutí

6.             Dne 23. 4. 2014 vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-S77/2014/VZ-8913/2014/521/VSt (dále jen „napadené rozhodnutí“). Výrokem I. napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že se zadavatel dopustil spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při uzavření smlouvy na veřejnou zakázku nepostupoval v souladu se zákonem, když před uzavřením této smlouvy neprovedl příslušné zadávací řízení podle § 21 zákona. Za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. napadeného rozhodnutí Úřad uložil zadavateli pokutu ve výši 20 000 Kč.

7.             V odůvodnění napadeného rozhodnutí se Úřad nejdříve zabýval postavením zadavatele z pohledu naplnění podmínek § 2 odst. 2 písm. d) zákona. Úřad dospěl k závěru, že právnická osoba je v postavení veřejného zadavatele ve smyslu ustanovení § 2 odst. 2 písm. d) zákona, pokud kumulativně splňuje dvě podmínky (resp. dvě části definice veřejného zadavatele):

a)             vykonává určitou činnost nemající komerční či obchodní charakter ve veřejném zájmu,

b)             má určitý vztah (daný financováním, ovládáním nebo jmenováním orgánů) ke státu nebo jinému veřejnému zadavateli.

8.             K naplnění první části definice veřejného zadavatele Úřad konstatoval, že vycházeje z judikatury Soudního dvora Evropské unie, dříve Evropského soudního dvora (dále jen „SDEU“), při posuzování, zda je určitý subjekt zadavatelem, je nutno vzít v potaz činnosti, za jejichž účelem byl daný subjekt založen či zřízen, i činnosti, jež tento subjekt skutečně vykonává. Úřad dále dospěl k závěru, že v případech, kdy určitý subjekt vykonává částečně činnosti sloužící k uspokojování potřeb veřejného zájmu a současně i jinou běžnou obchodní činnost, je považován za zadavatele v plném rozsahu své činnosti.

9.             Úřad v napadeném rozhodnutí ze statutu Hospodářské komory České republiky (dále jen „HK ČR“) účinného od 1. 1. 2009 a rovněž z výpisu z obchodního rejstříku HK ČR dovodil, že regionální a okresní hospodářské komory (tedy i zadavatel) jsou složkami HK ČR, a proto z hlediska účelu založení a povahy jejich činnosti nelze postavení HK ČR a zadavatele posuzovat zcela izolovaně, ale je třeba je vnímat i ve vzájemném kontextu.

10.         Úřad uvedl, že dle § 2 odst. 1 zákona č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 301/1992 Sb.“), je HK ČR založena k podpoře podnikatelských aktivit. Dle Úřadu sama HK ČR na svých webových stránkách (http://www.komora.cz/) a rovněž i zadavatel v § 1 odst. 2 Statutu OHK v Jablonci nad Nisou (dále jen „statut zadavatele“) dále deklaruje, že jeho hlavním posláním „je vytvářet příležitosti pro podnikání, prosazovat a podporovat opatření, která přispívají k rozvoji podnikání v ČR a tím i k celkové ekonomické stabilitě státu“. Úřad dále uvedl, že zadavatel v rámci své působnosti mimo jiné vystavuje osvědčení o skutečnostech důležitých v právních vztazích, které vznikají v mezinárodním obchodě, což dle Úřadu koresponduje s ustanovením § 4 odst. 1 písm. g) zákona č. 301/1992 Sb., které navíc takto vydaným dokumentům přiznává postavení veřejné listiny.

11.         Úřad z výše uvedeného dovodil, že podpora podnikatelských aktivit jako takových (jako základní předpoklad rozvoje tržní ekonomiky), péče o odbornost a legálnost výkonu podnikatelské činnosti svých členů nebo vydávání celních dokumentů majících na základě zákona [§ 4 odst. 1 písm. g) zákona č. 301/1992 Sb.] povahu veřejných listin je uspokojováním potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu. V právě popsané oblasti své činnosti není zadavatel dle Úřadu vystaven hospodářské soutěži a tuto činnost nemůže vykonávat libovolný soukromý subjekt. Úřad shrnul, že vzhledem k výše uvedenému má za prokázané, že zadavatel splňuje první část definice veřejného zadavatele stanovené v § 2 odst. 2 písm. d) bodu 1. zákona, a sice že vykonává činnosti uspokojující potřeby veřejného zájmu, jež nemají obchodní či průmyslový charakter.

12.         K posouzení naplnění druhé části definice veřejného zadavatele uvedené v § 2 odst. 2 písm. d) bodu 2. zákona se Úřad zabýval financováním zadavatele. Úřad v napadeném rozhodnutí vycházel ze závěrů rozsudku SDEU ze dne 3. 10. 2000 ve věci C-380/98, University of Cambridge a v návaznosti na ně konstatoval, že v roce 2011 byly příjmy zadavatele tvořeny z více než 50 % dotacemi poskytovanými Ministerstvem práce a sociálních věcí, Ministerstvem pro místní rozvoj, Libereckým krajem, městem Jablonec nad Nisou atd. (kompletní rozpis přijatých dotací viz tab. 2 bod 76. odůvodnění napadeného rozhodnutí). Úřad dospěl k závěru, že s ohledem na výši finančních zdrojů zadavatele získaných z vlastní hospodářské činnosti a členských příspěvků v roce 2010 a vzhledem ke skutečnosti, že na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace č. OPLZZ/1.1/52/1/00098 ze dne 21. 12. 2010 byla zadavateli přidělena dotace v maximální výši 8 713 384 Kč, měl zadavatel dle Úřadu předpokládat, že v roce 2011 přijaté dotace budou tvořit více než 50 % jeho příjmů a že tedy naplní požadavek v § 2 odst. 2 písm. d) bodu 2 zákona.

13.         Úřad v bodu 84 napadeného rozhodnutí uzavřel, že zadavatel byl při zadávání veřejné zakázky v postavení veřejného zadavatele ve smyslu ustanovení § 2 odst. 2 písm. d) zákona, neboť minimálně část jeho činnosti je vykonávána za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a současně má určitý vztah (daný financováním) ke státu nebo jinému veřejnému zadavateli, neboť „v předmětném rozpočtovém roce (stejně tak jako v roce předchozím) tvořily jeho příjmy od státu více než 50 % všech jeho příjmů“.

14.         S ohledem na skutečnost, že celkovou předpokládanou hodnotu veřejné zakázky zadavatel stanovil na 3 952 617,50 Kč bez DPH, Úřad konstatoval, že se jednalo o podlimitní veřejnou zakázku, a zadavatel měl tudíž povinnost veřejnou zakázku zadat v některém z druhů zadávacích řízení uvedených v § 21 odst. 1 zákona. Vzhledem k tomu, že tak dle závěrů Úřadu neučinil, přičemž tento postup zadavatele mohl mít dle Úřadu vliv na výběr nejvhodnější nabídky a zadavatel již dne 23. 9. 2011 uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku, dopustil se zadavatel správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.

III.           Námitky rozkladu

15.         Dne 14. 5. 2014 obdržel Úřad proti napadenému rozhodnutí v zákonné lhůtě rozklad zadavatele ze dne 12. 5. 2014. Zadavatel v podaném rozkladu namítá, že rozhodnutí Úřadu je založeno na neúplném a tedy nesprávném skutkovém zjištění a dále i na nesprávném právním posouzení věci. Zadavatel je přesvědčen, že Úřad nesprávně dovodil, jaký je obsah a povaha posuzovaných činností zadavatele, zda posuzované činnosti zadavatel vykonává za účelem zisku.

16.         Zadavatel je přesvědčen, že žádná z jeho činností neslouží k uspokojování potřeb veřejného zájmu, jež nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, ale pouze k uspokojování potřeb kolektivních zájmů členů zadavatele, jež dle zadavatele mají především obchodní povahu.

17.         Zadavatel dále odkazuje na rozsudek SDEU ze dne 16. 10. 2003 ve věci C-283/00, Komise Evropských společenství vs. Španělské království (dále jen „rozsudek SDEU C-283/00“) a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. 9 Afs 5/2009, z nichž dovozuje, že při určování, zda se v určitém případě jedná o uspokojování potřeb veřejného zájmu nemající obchodní či průmyslovou povahu, musí být vzaty v úvahu a dostatečně posouzeny veškeré relevantní právní a skutkové okolnosti, které příkladmo uvádí.

18.         Zadavatel namítá, že se Úřad nevypořádal s podstatnými skutečnostmi, které dle zadavatele popírají naplnění první části definice veřejného zadavatele (§ 2 odst. 2 písm. d) bodu 1 zákona), konkrétně:

a.             úplatnou povahou členství,

b.             okruhem a povahou členů, jimiž jsou pouze podnikatelé, jejich sdružení, popř. spolky,

c.              smyslem činnosti zadavatele, která směřuje výhradně k užitku členů zadavatele. Pokud má činnost zadavatele pozitivní dopad na širší okruh osob (např. na spotřebitele) neznamená to, že zadavatel či HK ČR uspokojuje potřeby veřejného zájmu,

d.             povahou podpory podnikatelských aktivit, které jsou obchodní příp. průmyslové,

e.             předpoklady a podmínkami vystavování osvědčení o skutečnostech důležitých v právních vztazích, které vznikají v mezinárodním obchodě (tj. ATA karnetů resp. certifikátů o původu zboží), přičemž tuto činnost vykonává na základě smluvního vztahu s HK ČR za účelem dosažení zisku, tj. jedná se o činnost uspokojující potřeby obchodní povahy - tyto dokumenty využívají a slouží zásadně jen podnikatelům při jejich podnikatelské činnosti. Současně se jedná o činnost vykonávanou v konkurenčním prostředí, neboť HK ČR není jediným monopolním poskytovatelem těchto dokumentů v rámci Evropské unie či v rámci celého světa,

f.               okruhem osob - existují i jiné subjekty, jež podporují podnikatele a hájí jejich zájmy,

g.             podmínkami a způsobem výkonu činností zadavatele.

19.         Zadavatel nesouhlasí ani se závěry Úřadu, jež se vztahují k financování zadavatele dle § 2 odst. 2 písm. d) bod 2. zákona. Pojem „převážnéfinancování“ je třeba vykládat individuálně a restriktivně, a to tak, že je třeba pod tímto pojmem rozumět poskytování finančních prostředků z rozpočtu státu či jiných veřejných zadavatelů za účelem podpory běžných (hlavních) činností subjektu nebo náhrady ztráty výdělku, resp. platby, které financují nebo podporují činnosti dotčeného subjektu bez konkrétního protiplnění. K takovým pravidelným platbám však dle tvrzení zadavatele nedocházelo. Byť je zřejmé, že určitou část příjmů tvořily dotace, nelze všechny takové příjmy zahrnout pod pojem (veřejné) financování, jelikož tyto platby byly určeny a vypláceny účastníkům příslušných projektů. Zadavatel v této souvislosti namítá, že Úřad neúplně zjistil skutkový stav, když nezkoumal, zda tyto prostředky sloužily k financování vlastní činnosti zadavatele či nikoli.

20.         Zadavatel dále namítá, že pokud by měl podmínku převážného financování dopředu posuzovat k objemu financování za příslušný rok, byl by vystaven výrazné právní nejistotě, jelikož splnění podmínky by bylo závislé na nepředvidatelné skutečnosti, zda obdrží v tom kterém roce nenárokové prostředky od veřejných zadavatelů.

21.         Zadavatel v neposlední řadě namítá, že mu nemůže být kladeno k tíži, že právní úprava je příliš obecná. Současně je toho názoru, že jednal v souladu s příslušným metodickým pokynem a v dobré víře, že tento způsob je správný a zákonný.

Závěr rozkladu

22.         Na základě výše uvedeného se zadavatel domáhá, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil.

IV.          Původní rozhodnutí o rozkladu a soudní přezkum

23.         Dne 22. 12. 2015 vydal předseda Úřadu rozhodnutí ÚOHS-R152/2014/VZ-45631/2015/322/LKo, kterým napadené rozhodnutí potvrdil a podaný rozklad zamítl (dále jen „rozhodnutí předsedy Úřadu“).

24.         Zadavatel podal proti rozhodnutí předsedy Úřadu žalobu ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“). Tou se domáhal zrušení rozhodnutí předsedy Úřadu.

25.         Krajský soud rozsudkem ze dne 27. 2. 2018 č. j. 30 Af 22/2016-118 (dále též „rozsudek KS“) žalobu zamítl. Ztotožnil se s Úřadem v tom, že hospodářská komora je zadavatelem. Její postavení zadavatele se odvíjí od postavení Hospodářské komory České republiky (dále též „HK ČR“). Krajský soud zdůraznil, že vydávání celních dokladů, k němuž zadavatele zmocnila smluvně HK ČR, neomezuje zadavatel na své členy, ale na neurčitý okruh osob. Kontrolu nad touto činností vykonává stát a na jiné subjekty než na hospodářské komory její výkon přenést nelze, což v této oblasti vylučuje konkurenční prostředí. Jedná se tudíž o služby veřejného zájmu, které mají povahu veřejné správy a které nelze považovat za činnost obchodní či průmyslové povahy. Krajský soud též uvedl, že zadavatel nebyl založen primárně za účelem vytváření zisku, nýbrž ochrany a podpory rozvoje podnikání a zajištění výkonu konkrétně vymezeného úseku veřejné správy. Při hodnocení způsobu financování vyšel krajský soud z rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 3. 10. 2009 ve věci C-380/98 Queen v. H. M. Treasury na podnět University of Cambridge (dále též „rozsudek University of Cambridge“) a shodně s Úřadem konstatoval, že samotné přerozdělení dotace mezi členy zadavatele nevylučuje posouzení této dotace jako prostředku financování činnosti zadavatele státem či jiným veřejným zadavatelem. Krajský soud zdůraznil, že rozhodnutí předsedy Úřadu je v tomto směru přezkoumatelné, a ztotožnil se se závěrem, že dotace poskytnutá zadavateli byla veřejnou podporou jejích aktivit bez specifického protiplnění, kterou lze chápat jako veřejné financování ve smyslu zákona o veřejných zakázkách. Námitku, že v tomto případě nebyl naplněn materiální znak správního deliktu, vyhodnotil krajský osud jako opožděnou, neboť ji žalobkyně vznesla až po uplynutí lhůty pro podání žaloby (v replice k vyjádření žalovaného).

26.         Proti rozsudku KS podal zadavatel kasační stížnost. O té rozhodl Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) rozsudkem dne 21. 11. 2018 č. j. 6 As 130/2018-59. V tomto rozsudku potvrdil NSS správnost úvah Úřadu a krajského soudu stran toho, že zadavatel naplňuje potřeby veřejného zájmu a současně dotace se považuje za financování státem či jiným veřejným zadavatelem. Proto uzavřel, že zadavatel je veřejným zadavatelem ve smyslu § 2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách.

27.         K námitce absence materiální stránky deliktu NSS vyslovil, že „je zde judikatura Nejvyššího soudu, která dost dobře neumožňuje, aby se jí navzdory opožděnosti krajský soud nezabýval vůbec“. Z důvodu procesní efektivity námitku vypořádal NSS.

28.         Stran materiální stránky deliktu se NSS podrobně zaměřil na to, jakou uveřejňovací povinnost zadavatel v době zadání zakázky měl a zda jí dostál. NSS po těchto úvahách dospěl k závěru, že nelze dovodit, že by bylo výzvu nutné vždy uveřejnit na profilu zadavatele. Takovou povinnost ustanovení § 38 odst. 2 zákona nestanovilo, resp. k ní bylo možné dospět jen jako k jedné ze dvou možných variant výkladu tohoto ustanovení. Právní předpisy, z nichž vyplývají podmínky trestnosti určitého jednání, však musejí být formulovány jasně a jednoznačně, což § 38 odst. 2 a 3 zákona v relevantním znění nesplňoval.

29.         NSS tak uzavřel, že Úřad nemohl konstatovat odpovědnost zadavatele za správní delikt podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách pouze proto, že zadavatel neuveřejnil výzvu k podání nabídek na profilu zadavatele. Toto jednání nepředstavovalo nedodržení postupu stanoveného zákonem o veřejných zakázkách, což je jedna ze složek objektivní stránky správního deliktu podle citovaného ustanovení, neboť příslušná ustanovení zákona nestanovila jednoznačně, jaký postup má zadavatel při uveřejňování výzvy k podání nabídek ve zjednodušeném podlimitním řízení dodržet. Krajský soud toto pochybení na straně žalovaného nenapravil. NSS proto zrušil rozsudek krajského soudu a zároveň zrušil i rozhodnutí předsedy úřadu a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení.

V.            Další řízení o rozkladu

30.         Po vrácení správního spisu NSS Úřadu pokračuje předseda Úřadu v řízení o rozkladu proti napadenému rozhodnutí. Předseda Úřadu je v dalším řízení zavázán právním názorem vysloveným v rozsudku KS a zároveň právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu.

31.         Oznámení o pokračování ve správním řízení bylo účastníku řízení sděleno přípisem ze dne 3. 1. 2019 č. j. ÚOHS-R152/2014/VZ-35677/2018/321/HBa.

Stanovisko předsedy Úřadu

32.         Vzhledem k závaznému právnímu názoru vyjádřenému v rozsudku Nejvyššího správního soudu jsem v dalším řízení o rozkladu dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je nezákonné. Nezákonnost spočívá v nedostatku posouzení materiální stránky správního deliktu, kterého se měl zadavatel dopustit.

33.         V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem zrušil napadené rozhodnutí podle § 152 odst. 6 písm. a) správního řádu a dle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu vrátil věci Úřadu k novému projednání.

34.         Z důvodu procesní ekonomie budou vypořádány i námitky rozkladu, neboť ten směřuje proti kvalifikaci postavení účastníka řízení coby zadavatele, což je otázka, kterou se již správní soudy v této věci závazně zabývaly.

VI.          K důvodu zrušení napadeného rozhodnutí

35.         Napadené rozhodnutí ukládá zadavateli pokutu za delikt spočívající v tom, že zadavatel zadal veřejnou zakázku, aniž by postupoval v zadávacím řízení podle zákona. V odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad obsáhle pojednal o tom, že zadavatel má postavení veřejného zadavatele podle § 2 odst. 2 písm. d) zákona, neboť vykonává ve veřejném zájmu určitou činnost nemající komerční či obchodní charakter a současně pro rok, v němž zadal veřejnou zakázku mimo zadávací řízení, mohl předpokládat, že výše jeho příjmů z veřejných zdrojů převýší jeho příjmy z vlastní činnosti.

36.         Úřad se v napadeném rozhodnutí zabýval i povinností zadavatele zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení a v bodech 85 a násl. se vypořádal s námitkou zadavatele, že při realizaci výběrového řízení na dodavatele vzdělávacích služeb využil zákonné postupy platné pro zjednodušené podlimitní řízení, ačkoliv jak uváděl zadavatel, podle zákona nepostupoval, a proto nemohl mít jeho postup vliv na výběr nejvhodnější nabídky.

37.         Při vypořádání uvedené námitky zadavatele Úřad porovnal jeho postup s postupem stanoveným v zákoně pro zjednodušené podlimitní řízení. Na to konstatoval, že postup zadavatele nebyl v souladu se zákonným postupem platným pro zjednodušené podlimitní řízení, neboť zadavatel neuveřejnil na profilu zadavatele písemnou výzvu k podání nabídek.

38.         Úřad nepřehlédl, že zadavatel písemnou výzvu k podání nabídek uveřejnil, nicméně na webových stránkách poskytovatele dotace. To však z hlediska Úřadu nepředstavovalo naplnění zákonné dikce, neboť Úřad vyložil § 38 odst. 2 a 3 zákona tak, že výzvu k podání nabídek je třeba uveřejnit na profilu zadavatele.

39.         Jak již bylo výše uvedeno, zadavatel v průběhu soudního přezkumu rozhodnutí předsedy Úřadu vznesl námitku absence materiální stránky deliktu a Nejvyšší správní soud této námitce přisvědčil.

40.         V této souvislosti se Nejvyšší správní soud zabýval tím, jak zákon formuloval uveřejňovací povinnost zadavatele ve zjednodušeném podlimitním řízení. Dospěl k závěru, že dikce zákona není zcela jasná. Na příkladu dvou komentářů ustanovení § 38 odst. 2 a 3 zákona pak Nejvyšší správní soud demonstroval to, že i v odborné literatuře existují přinejmenším dva možné způsoby výkladu toho, jak má zadavatele vypsání zadávacího řízení uveřejnit.

41.         Z toho pak Nejvyšší správní soud dovodil, že má-li být určité jednání trestné, musejí být jeho podmínky formulovány jasně a jednoznačně, což však dikce § 38 odst. 2 zákona nenaplňuje. Nelze tedy konstatovat odpovědnost zadavatele za správní delikt podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona pouze proto, že zadavatel neuveřejnil výzvu k podání nabídek na profilu zadavatele. Toto jednání dle soudu nepředstavovalo nedodržení postupu stanoveného zákonem, neboť příslušná ustanovení zákona nestanovila postup zadavatele jednoznačně.

42.         Nyní je tedy správní řízení v situaci, kdy ze závazného právního názoru soudu vyplývá, že není prokázáno naplnění jednoho ze znaků skutkové podstaty stíhaného deliktu. Napadené rozhodnutí se totiž v úvahách o materiální stránce skutkové podstaty soustředilo toliko na zkoumání dopadu porušení povinnosti uveřejnit výzvu k podání nabídek na profilu zadavatele. Taková povinnost se však ze zákona v rozhodném znění nedá jednoznačně dovodit.

43.         Ve věci je tedy nutné se opakovaně zabývat tím, zda zadání zakázky mimo zadávací řízení bylo v případě zadavatele jednáním, které ačkoli formálně naplňuje znaky deliktu, naplňuje i jeho materiální stránku. Povinnost zadavatele zveřejnit písemnou výzvu k podání nabídek není jeho jedinou povinností v zadávacím řízení. Jinými slovy má-li zadavatel zadávat zakázku v zadávacím řízení v režimu zákona, nestanoví zákon pouze povinnost uveřejnit výzvu k podání nabídek, ale jde o soubor povinností, kterým je zadavatel při zadání veřejné zakázky povinen dostát. Nyní je tedy nezbytné, aby se Úřad zabýval kroky zadavatele při zadávání této konkrétní zakázky mimo zadávací řízení a posoudil jejich soulad se zákonem. V případě, že Úřad zjistí porušení další dílčí zadavatelské povinnosti, bude se zabývat tím, zda takové porušení mohlo mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky.

44.         Po přezkoumání napadeného rozhodnutí ve světle závěrů Nejvyššího správního soudu konstatuji, že doplnění skutkových zjištění a úvah o kvalifikaci jednoho ze znaků deliktu jde nad rámec možností rozkladového řízení. Napadené rozhodnutí trpí vadou, kterou není možné v řízení o rozkladu zhojit bez toho, že by bylo zasaženo do práva účastníka řízení na dvouinstanční správní řízení. Z tohoto důvodu nezbývá než napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit Úřadu k dalšímu řízení a rozhodnutí.

Další postup Úřadu

45.         V novém rozhodnutí je Úřad povinen ve smyslu § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu zohlednit závazné právní názory vyslovené v tomto rozhodnutí. Je tedy povinen doplnit podklady pro skutková zjištění a potažmo pro nové rozhodnutí, zejména je povinen postavit na jisto, zda byla v posuzované věci zadáním zakázky mimo zadávací řízení naplněna materiální stránka deliktu. V závislosti na novém posouzení věci pak Úřad ve věci znovu rozhodne.

VII.        K námitkám rozkladu

46.         V rozkladu se zadavatel podrobně zabývá tím, že nenaplnil žádnou z částí definice veřejného zadavatele dle § 2 odst. 2 písm. d) zákona, tedy jeho činnost nesměřuje k naplnění potřeb veřejného zájmu a převážným zdrojem jeho financování nebyly veřejné prostředky ve smyslu § 2 odst. 2 písm. b) bod 2 zákona.

47.         Tyto argumenty jsou však vyvraceny rozsudkem NSS, konkrétně jeho body 13 – 19, a tyto závěry jsou pro Úřad závazné.

48.         Zákon implementoval směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby. Podle judikatury SDEU musí být podmínky, které pro označení určitého subjektu jako veřejného zadavatele vymezují směrnice, splněny kumulativně (srov. rozsudek z 1. 2. 2001, ve věci C-237/99, Komise proti Francii, C-237/99, Recueil, s. I-939, bod 40, a zde citovaná judikatura či rozsudky z 10. 4. 2008, ve věci C-393/06, Ing. Aigner, Sb. rozh. s. I-2339, bod 36; z 10. 11. 1998, ve věci C-360/96, BFI Holding, Recueil, s. I-06821, bod 29; z 10. 5. 2001, ve spojených věcech C-223/99 a C-260/99, Agorà a Excelsior, Recueil, s. I-03605, bod 26 a z 27. 2. 2003, ve věci C-373/00, Adolf Truley, Recueil, s. I-01931, bod 34).

49.         Aby bylo možné jinou právnickou osobu považovat za veřejného zadavatele ve smyslu tohoto ustanovení, musí být kumulativně splněny podmínky uvedené pod bodem 1 a zároveň alespoň jedna z podmínek alternativně uvedených pod bodem 2.

50.         Pokud směrnice 2004/18/ES v původní anglické verzi používá pro tzv. jinou právnickou osobu označení „body governed by public law“, tj. „osoba zřízená veřejným právem“ nebo „osoba veřejného práva“, nijak to nevyvrací skutečnost, že zadavatele je možné považovat za veřejného zadavatele. Zadavatel je totiž složkou HK ČR podle č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky (dále též „zákon o HK“), která je zřízena ve veřejném zájmu (k podpoře podnikatelského prostředí v České republice, resp. v regionech) na základě zákona o HK, nikoli na základě soukromoprávního jednání, a na zadavatele tudíž lze nahlížet jako na právnickou osobu veřejného práva ve smyslu právní doktríny (srov. Jan Hurdík, Dušan Hendrych, Aleš Gerloch: Právnická osoba. In: Hendrych, D. a kol.: Právnický slovník, Praha, C. H. Beck 2009).

51.         Naplnění podmínky založení či zřízení za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu nebrání, pokud daný subjekt provozuje i jiné činnosti nad rámec úkolů ve veřejném zájmu a postačuje, pokud činnost ve veřejném zájmu tvoří byť i relativně malý podíl na činnosti daného subjektu, viz rozsudek z 1. 2. 2001, ve věci C-237/99, Komise proti Francii, C-237/99, Recueil, s. I-939.

52.         HK ČR bylo § 4 odst. 1 písm. g) zákona o HK svěřeno vystavování osvědčení o skutečnostech důležitých v právních vztazích, které vznikají v mezinárodním obchodě; s tím, že tato osvědčení mají povahu veřejných listin. V tomto ohledu tak má HK ČR, resp. zadavatel, který tvoří složku HK ČR a jehož postavení je odvozeno od postavení HK ČR jako celku, jedinečné postavení a oprávnění. Zákon o HK výslovně opravňuje HK ČR k této činnosti a z ničeho nevyplývá, že by tuto specifickou činnost mohl vykonávat také jiný subjekt. Zadavatel přinejmenším v této oblasti své činnosti (vydávání certifikátů) nepůsobí v soutěžním prostředí. K vystavování certifikátů je Českou republikou zmocněna výhradně HK. Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že v jiných oblastech své činnosti (pořádání školení, získávání nových členů z řad podnikatelských subjektů) je již zadavatel konkurenci skutečně vystaven.

53.         Při posouzení otázky, zda byl zadavatel zřízen za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, je třeba vycházet z toho, zda tuto podmínku naplňuje samotná HK ČR. Tato úvaha je podložená obsahem statutu HK ČR.

54.         Zadavatel vystavuje certifikáty a jeho činnost nelze chápat jako čistě soukromoprávní činnost založenou mandátní smlouvou. Dle statutu HK ČR certifikáty vystavuje jak HK ČR sama, tak prostřednictvím okresních, regionálních nebo krajských komor. Způsob rozdělení příjmů za vystavování certifikátů zmíněný nemá na tento závěr vliv. Zadavatel je složkou HK ČR, nikoli subjektem od HK ČR odlišným. Na tom nic nemění ani skutečnost, že je zadavatel právnickou osobou zapsanou v obchodním rejstříku.

55.         Co se týká kritéria „potřeb majících obchodní či průmyslovou povahu“ uvedenému v § 2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách, je pro jeho naplnění příznačné provozování činnosti primárně za účelem zisku, nesení ztrát vzešlých z činnosti a působení v rámci hospodářské soutěže za stejných podmínek jako ostatní subjekty soutěžící v rámci stejného relevantního trhu. Skutečnost, že subjekt provozuje svoji činnost v rámci hospodářské soutěže, sama o sobě nemůže vést k závěru, že daný subjekt naplňuje potřeby ve veřejném zájmu, které mají průmyslovou nebo obchodní povahu (k tomu srovnej rozsudek ze dne 27. 2. 2003 ve věci Adolf Truley GmbH, C - 373/00, Recueil, s. I-01931), neboť i přesto, že určitý subjekt působí v hospodářské soutěži, je financován a kontrolován státem, územními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty, může se v rámci svého výběru rozhodovat podle jiných než ekonomických kritérií. Nicméně okolnost, že subjekt působí v hospodářské soutěži, je významným indikátorem toho, že by se o potřeby mající průmyslovou nebo obchodní povahu jednat mohlo, což je nutno při úvahách o povaze uspokojovaných potřeb jako relevantní skutečnost zohlednit.

56.         Zadavatel namítá, že jeho činnost není činností ve veřejném zájmu. K tomu lze uvést, že pojem veřejný zájem je neurčitý právní pojem, který se nachází v řadě právních předpisů napříč právními odvětvími. Konkrétní obsah veřejného zájmu se tudíž liší v závislosti na okolnostech případu. Ústavní soud v nálezu ze dne 28. 3. 1996, sp. zn. I ÚS 198/95, dovodil, že „pojem veřejný zájem je třeba chápat jako takový zájem, který by bylo možno označit za obecný či obecně prospěšný zájem“.  Z § 2 odst. 1 zákona o HK vyplývá, že HK ČR byla zřízena k podpoře podnikatelských aktivit, což lze nepochybně považovat za činnost ve veřejném zájmu, neboť to zpravidla vede k většímu ekonomickému blahobytu celé společnosti.

57.         Působnost HK ČR, resp. zadavatele jakožto její složky, je dále vymezena demonstrativním výčtem uvedeným v § 4 odst. 1 písm. a) až m) zákona o HK. Z těchto činností lze za činnost ve veřejném zájmu považovat tyto činnosti: organizaci vzdělávací činnosti, propagaci a šíření informací o podnikatelské činnosti, navazování a rozvíjení zahraničních styků, šíření znalostí o ekonomických podmínkách a právních předpisech, vydávání a rozšiřování informativních a odborných publikací, vystavování osvědčení o skutečnostech důležitých v právních vztazích, které vznikají v mezinárodním obchodě; zřizování a spravování zařízení a institucí na podporu rozvoje podnikání a vzdělanosti, podílení se na odborné přípravě k výkonu povolání a podporování školských zařízení zřízených k tomuto účelu.

58.         To, že je činnost zadavatele ve veřejném zájmu, je ostatně zřejmé také z obchodního rejstříku, v němž je předmět činnost zadavatele vymezen takto: poradenské a konzultační služby svým členům v otázkách spojených s podnikatelskou činností, organizace vzdělávací činnosti a spolupráce s orgány státní správy v zajišťování informačního servisu a při řešení problémů zaměstnanosti, propagace a šíření informací o podnikatelské činnosti členů, navazování a rozvíjení styků s komorami v zahraničí, zřizování zařízení a institucí na podporu rozvoje podnikání a vzdělanosti, spolupráce s podnikatelskými svazy a sdruženími na základě uzavřených dohod, podpora členských zařízení k přípravě k výkonu povolání. Činnost zadavatele je tedy činností ve veřejném zájmu.

59.         S ohledem na skutečnost, že činnost zadavatele je ve veřejném zájmu, a s přihlédnutím k rozsudku Mannesmann, že naplnění podmínky založení či zřízení za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu nebrání, pokud činnost ve veřejném zájmu tvoří byť i relativně malý podíl na činnosti daného subjektu, neobstojí ani argumentace zadavatele, že nebyl založen za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, nýbrž k podpoře podnikatelských aktivit, prosazování a ochraně zájmů svých členů a smyslem jeho zřízení a fungování není uspokojování veřejného zájmu.

60.         I vystavování dokumentů souvisejících s vývozem zboží je činností ve veřejném zájmu. Ten je nutno chápat jako zájem svědčící neurčitému okruhu osob, jejichž potřeby jsou uspokojovány buďto přímo prostřednictvím státu či stát si nad uspokojováním těchto potřeb ponechává kontrolu, ať již přímo či prostřednictvím ovlivňování podmínek, za nichž uspokojování potřeb v obecném zájmu probíhá. Stát vystavování certifikátů svěřil pouze hospodářské komoře (včetně jejích složek), z čehož vyplývá, že zadavatel tuto činnost vykonává ve veřejném zájmu na základě zákonného zmocnění, a tato činnost tudíž nemá obchodní či průmyslový charakter. Stát reguluje prostředí, v němž zadavatel působí.

61.         Tržní prostředí nepanuje ani při vystavování karnetů A.T.A. Karnety je oprávněna vydávat toliko HK. Žádné konkurenční prostředí neexistuje a postavení HK, resp. zadavatele je výsadní. Karnety nelze plnohodnotně nahradit soukromoprávními prostředky, zejm. bankovními zárukami či složením peněžité jistoty. Na základě Celní úmluvy o karnetech E. C. S. pro obchodní vzorky a o Celní úmluvě o karnetu A. T. A. pro dovozní celní záznam zboží, publikované pod č. 89/1963 Sb., je totiž nutno podotknout, že zatímco karnet A. T. A. působí jako celní záruka pro dovoz a vývoz zboží, tedy také jako celní prohlášení, bankovní záruka působí pouze jako celní záruka pro dovoz, přičemž nemá formu celního prohlášení. Bankovní záruka tudíž není plnohodnotnou alternativou karnetu A. T. A. a ze stejného důvodu touto alternativou není ani peněžní jistota.

62.         Na základě všeho uvedeného lze uzavřít, že zadavatel nevykonává činnost primárně směřující k zisku a na základě státní regulace má k některým činnostem výsostná oprávnění. Zadavatel proto nepůsobí ve standardních tržních podmínkách tak, jako ostatní obchodní společnosti. Tato kritéria jsou klíčová pro posouzení činnosti a postavení zadavatele z hlediska § 2 odst. 2 písm. d) bodu 1 zákona.

63.         Co se týká způsobu financování zadavatele, jiné prostředky než dotace poskytnuté státem či jiným veřejným zadavatelem, tedy zejména členské příspěvky, nelze považovat za veřejné financování ve smyslu § 2 odst. 2 písm. d) bod 2 zákona o veřejných zakázkách (k tomu srov. rozsudek Soudního dvora 12. 9. 2013, ve věci C-526/11, IVD GmbH & Co. KG proti Ärztekammer Westfalen-Lippe, ECLI:EU:C:2013:543). Na dotace, které zadavatel obdržel v rámci jednotlivých operačních programů, je nutno aplikovat závěry vyslovené Soudním dvorem v rozsudku ve věci The University of Cambridge.

64.         V této souvislosti je vhodné vyjít i ze stanoviska generálního advokáta Albera ze dne 11. 5. 2000 podané právě v citované věci The University of Cambridge, s nímž se ve svém rozsudku SDEU výslovně ztotožnil. Generální advokát v tomto stanovisku v bodech 45 a 46 v zásadě odlišuje veřejné financování a soukromé financování tak, že druhé jmenované je činěno na smluvním základě založeném na principu do ut des. První jmenované naopak představuje takové financování, které je poskytnuto k uspokojení potřeb veřejného zájmu. 

65.         Zadavatel v roce 2011 čerpal dotace jmenované v bodě 76 napadeného rozhodnutí. Již z názvů těchto položek vyplývá, že dotace byly poskytnuty veřejnými zadavateli na zajištění účelu, k němuž byl zadavatel zřízen, tj. k podpoře podnikatelského prostředí v České republice.

66.         O dotacích obecně platí, že v rámci veřejného financování představují příjmy zadavatele, náklady spojené s realizací příslušných projektů představují jeho výdaje. Skutečnost, že zadavatel za přijaté dotační prostředky uhradí náklady spojené s realizací příslušných projektů, tudíž neznamená, že takto přijaté dotační prostředky nepředstavují jeho příjmy.

67.         Ani přerozdělení dotace mezi členy zadavatele samo o sobě nemůže vést k vyloučení dotace z okruhu příjmů poskytovaných státem, což je v souladu s bodem 22 rozhodnutí Soudního dvora ve věci The University of Cambridge. Je-li cílem platby podpora činnosti příjemce dotace a platba je zamýšlena jako pomoc poskytovaná za tímto účelem, jedná se o veřejné financování ve smyslu § 2 odst. 2 písm. d) bod 2 zákona o veřejných zakázkách.

68.         Účel dotací odpovídal § 1 odst. 2 statutu zadavatele, tj. podpoře podnikatelských aktivit, prosazování a ochraně zájmů členů a zajišťování jejich potřeb. Naplňoval i poslání zadavatele vyplývající z § 2 písm. c) a l) statutu, jímž je organizování vzdělávací činnosti, spolupráce s orgány státní správy a samosprávy při zajišťování informačního servisu a profesního vzdělávání, rekvalifikace při řešení problému nezaměstnanosti, resp. podílení se na odborné přípravě k výkonu povolání a podpora školských zařízení zřízených k tomuto účelu.

69.         Z bodu 21 rozhodnutí Soudního dvora ve věci The University of Cambrige vyplývá, že za veřejné financování je nutno považovat jen ty platby, které financují nebo podporují aktivity daného subjektu bez specifického protiplnění, a z bodu 24 téhož rozhodnutí vyplývá, že za příjmy v rámci veřejného financování není možné považovat platby učiněné veřejnými subjekty jako protiplnění za služby (např. provedení specifické výzkumné činnosti nebo organizování seminářů a konferencí). Aplikací těchto východisek na posuzovanou věc je pak nutné dojít k závěru, že při poskytování dotací nebyl zadavatel s poskytovateli dotací v soukromoprávním vztahu obdobném podnikatelské činnosti. Vystupoval ve vztahu závislosti na poskytovateli dotace a prostředky z dotace byly určeny k plnění jeho hlavního poslání. Za uvedené platby žádné protiplnění ve smyslu rozsudku ve věci The University of Cambridge nenásledovalo.

70.         Realizaci jednotlivých projektů, na něž byly jednotlivé dotace poskytnuty, a zejména povinnosti s tím spojené nelze zpravidla považovat za specifické protiplnění poskytované zadavatelem ve prospěch poskytovatelů dotací, jedná se spíše o určité účelové vázání poskytnutých financí tak, aby byla usnadněna veřejná kontrola nad takto poskytnutými prostředky a aby bylo vyloučeno jejich zneužití.

71.         Nedůvodná je i námitka, že na poskytnutí dotací není právní nárok, takže nelze zcela predikovat, jaká výše dotací bude skutečně vyplacena. Jednak zadavatel je povinen vycházet z předpokládaných příjmů, jednak zakázka byla zadána až ve druhé polovině roku 2011, kdy již příjmy z dotací značně převyšovaly příjmy z vlastní činnosti zadavatele. V okamžiku zadání zakázky bylo tedy jisté, že podmínka § 2 odst. 2 písm. d) bodu 2 zákona stran financování je naplněna.

72.         Jak je patrné jak ze srovnání let 2010 a 2011 obsaženého v napadeném rozhodnutí, tak např. i z veřejně přístupné evidence dotací www.cedr.cz, nejednalo se v případě zadavatele o mimořádnou situaci. Činnost HK a jejích složek je dlouhodobě nastavená na realizaci dotačních projektů, k čemuž lze odkázat na závěry NSS ve věci sp. zn. 4 As 132/2018 (Krajská hospodářská komora Královehradeckého kraje).

73.         Námitka zadavatele, že nebyl v době zadání veřejné zakázky v postavení veřejného zadavatele, je tedy, jak je ze všeho výše uvedeného patrno, nedůvodná. Zadavatel naplnil oba dva zákonné znaky veřejného zadavatele a tato kvalifikace pro posuzovanou věc závazně aprobována i rozsudkem NSS.

VIII.      Závěr

74.         Po zvážení všech aspektů dané věci a vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu jsem dospěl k závěru, že nastaly podmínky pro zrušení napadeného rozhodnutí, a to z důvodů uvedených v tomto rozhodnutí.

75.         Vzhledem k výše uvedenému, když jsem shledal důvody, pro které bylo nutno napadené rozhodnutí zrušit, rozhodl jsem tak, jak je ve výroku tohoto rozhodnutí uvedeno.

 

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 ve spojení s § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, nelze dále odvolat.

 

 

otisk úředního razítka

 

 

 

 

 

 

 

 

Ing. Petr Rafaj

předseda

Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

 

 

Obdrží:

Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou, Jiráskova 9, 466 01 Jablonec nad Nisou

 

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy