číslo jednací: R0280/2016/VZ-35390/2017/321/ZSř/HBa

Instance II.
Věc Heřmanova Huť - dostavba kanalizační sítě - 2. etapa
Účastníci
  1. obec Heřmanova Huť
  2. STAVMONTA spol. s r.o.
Typ správního řízení Veřejná zakázka
Typ rozhodnutí rozhodnutí zrušeno, řízení zastaveno
Rok 2016
Datum nabytí právní moci 5. 12. 2017
Dokumenty file icon 2016_R0280.pdf 380 KB

Č.j.:UOHS-R0280/2016/VZ-35390/2017/321/ZSř/HBa

 

Brno 4. prosince 2017

 

 

V řízení o rozkladu ze dne 15. 11. 2016 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 16. 11. 2016 a podaném navrhovatelem -

  • STAVMONTA spol. s r.o., IČO 40525007, se sídlem Hřbitovní 996/33, 312 00 Plzeň,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0669/2016/VZ-44760/2016/523/ASo ze dne 4. 11. 2016, vydanému ve správním řízení zahájeném dne 21. 10. 2016 na návrh výše označeného navrhovatele z téhož dne ve věci přezkoumání úkonů zadavatele -

  • obec Heřmanova Huť, IČO 00257753, se sídlem Revoluční 49, 330 24 Heřmanova Huť,

učiněných při zadávání veřejné zakázky s názvem „Heřmanova Huť - dostavba kanalizační sítě - 2. etapa“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 26. 7. 2016 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 27. 7. 2016 pod ev. č. 643060,

jsem podle § 90 odst. 4 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. g) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona rozhodl takto:

 

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0669/2016/VZ-44760/2016/523/ASo ze dne 4. 11. 2016 

 

r u š í m

 

a správní řízení zahájené na návrh navrhovatele dne 21. 10. 2016 vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0669/2016/VZ ve věci přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky s názvem „Heřmanova Huť - dostavba kanalizační sítě - 2. etapa“ zadávané v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 26. 7. 2016 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 27. 7. 2016 pod ev. č. 643060,

 

z a s t a v u j i .

 

Odůvodnění

I.               Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1], k výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek, obdržel dne 21. 10. 2016 návrh ve smyslu § 113 zákona (dále jen „návrh“) z téhož dne podaný navrhovatelem - STAVMONTA spol. s r.o., IČO 40525007, se sídlem Hřbitovní 996/33, 312 00 Plzeň (dále jen „navrhovatel“), na přezkoumání úkonů zadavatele - obec Heřmanova Huť, IČO 00257753, se sídlem Revoluční 49, 330 24 Heřmanova Huť (dále jen „zadavatel“), učiněných při zadávání veřejné zakázky s názvem „Heřmanova Huť - dostavba kanalizační sítě - 2. etapa“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 26. 7. 2016 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 27. 7. 2016 pod ev. č. 643060 (dále jen „veřejná zakázka“).

2.             Předmětem veřejné zakázky s předpokládanou hodnotou 23 523 000 Kč bez DPH mělo být dle části 4. zadávací dokumentace „odvedení vod z dosud neodkanalizovaných částí obce Heřmanova Huť - místní část Horní a Dolní Sekýřany na stávající ČOV Heřmanova Huť“.

3.             Podaným návrhem se navrhovatel domáhal uložení nápravného opatření spočívajícího ve zrušení rozhodnutí zadavatele o vyloučení navrhovatele z  účasti v zadávacím řízení na veřejnou zakázku, což navrhovatel odůvodnil tím, že zadavatel nesprávně kvalifikoval jeho nabídkovou cenu jako mimořádně nízkou.  Okamžikem doručení návrhu Úřadu dne 21. 10. 2016 došlo k zahájení správního řízení; uvedenou skutečnost Úřad oznámil účastníkům řízení přípisem č. j. ÚOHS-S0669/2016/VZ-43287/2016/523/ASo ze dne 24. 10. 2016.

II.             Napadené rozhodnutí

4.             Úřad podaný návrh nejprve přezkoumal z hlediska formálních náležitostí a naplnění procesních podmínek pro vedení správního řízení a dne 4. 11. 2016 vydal rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0669/2016/VZ-44760/2016/523/ASo (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž rozhodl o tom, že se správní řízení zastavuje podle § 117a písm. d) zákona, neboť k návrhu navrhovatele nebyl připojen doklad o doručení námitek zadavateli. Napadené rozhodnutí bylo oběma účastníkům správního řízení doručeno dne 7. 11. 2016.

5.             Napadené rozhodnutí odůvodnil Úřad tím, že součástí návrhu musí být - vedle obecných náležitostí a ostatních náležitostí návrhu dle § 114 odst. 3 zákona - doklad o doručení námitek zadavateli. Úřad v této souvislosti uvedl, že navrhovatel k návrhu sice připojil doklad o dodání námitek do datové schránky zadavatele dne 6. 10. 2016 (dále jen „doklad o dodání do DS“) a rozhodnutí zadavatele o námitkách ze dne 12. 10. 2016 s uvedením totožného data doručení námitek dne 6. 10. 2016 (dále jen „rozhodnutí o námitkách“), ani jeden z těchto dokladů však, a to ani ve svém souhrnu, dle právního názoru Úřadu není možné považovat za zákonem předvídaný doklad o doručení námitek zadavateli ve smyslu § 114 odst. 3 zákona (dále jen „doklad o doručení“), přičemž absenci dokladu o doručení jako povinné náležitosti návrhu nelze prominout.

6.             Úřad v této souvislosti doplnil, že přesné určení okamžiku doručení námitek zadavateli má zásadní význam pro stanovení počátku běhu dalších lhůt, jako je například zákonná blokační lhůta, ve které nelze uzavřít smlouvu, a proto nelze doklad o doručení nahrazovat jinými listinami. Úřad proto uzavřel, že z důvodu nedodržení povinných náležitostí návrhu nebyly naplněny procesní podmínky pro vedení řízení.       

III.           Námitky rozkladu

7.             Proti napadenému rozhodnutí, které bylo navrhovateli doručeno dne 7. 11. 2016, podal navrhovatel v zákonné lhůtě dne 16. 11. 2016 v celém rozsahu rozklad datovaný dnem 15. 11. 2016 (dále jen „rozklad“).     

8.             Navrhovatel v podaném rozkladu namítá, že Úřad neúplně zjistil skutkový stav věci, neboť nesprávně posoudil obsah listin připojených k návrhu. Navrhovatel je přesvědčen, že jak z dokladu o dodání do DS, tak z rozhodnutí o námitkách jednoznačně vyplývá skutečnost doručení námitek zadavateli, a to dne 6. 10. 2016.

9.             K dokladu o dodání do DS navrhovatel doplňuje, že dle zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZEÚ“) má úkon učiněný prostřednictvím datové schránky stejné účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný a podání učiněné vůči orgánu veřejné moci je učiněno okamžikem dodání do datové schránky. Na podporu své argumentace navrhovatel odkazuje na usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Afs 28/2010 ze dne 15. 7. 2010, dle kterého se písemnost dodáním do datové schránky ocitá v dispoziční sféře orgánu veřejné moci, který nemůže její doručení zmařit například tím, že se do datové schránky nepřihlásí. Navrhovatel poukazuje na omezenou délku lhůt, které s ohledem na podmínky uplatnění fikce doručení a potřebu určitého časového prostoru pro vyhotovení námitek neumožňují jistotu včasného doručení.

10.         Navrhovatel má tedy doklad o dodání do DS a rozhodnutí o námitkách za nevyvratitelné důkazy o doručení námitek, které ať již samostatně či ve svém souhrnu plně vyhovují předpokladům dokladu o doručení, jak jej požaduje zákon.

11.         Navrhovatel dále akcentuje, že byl napadeným rozhodnutím zásadně zkrácen na svých právech, zejména ve svém právu na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 ústavního zákona č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, neboť mu byla formalistickým postupem Úřadu odejmuta možnost domáhat se vydání spravedlivého rozhodnutí ve věci. V kontradikci k porušení ústavně zaručených práv navrhovatel uvádí, že pokračováním v řízení by Úřad zákon neporušil, neboť zákon přímo nestanoví, jak má být doručení námitek prokázáno, přičemž skutečnost doručení bylo možné v této věci doložit i dalšími listinami, které si mohl Úřad vyžádat.

12.         Navrhovatel má proto postup Úřadu za nepochopitelný a v právním státě za zcela nepřijatelný. Navrhovatel doplňuje, že dle jeho názoru je napadené rozhodnutí v rozporu též s komunitárním právem a základním právem na svobodnou volbu podnikání a povolání, neboť mu byla odepřena možnost obhájit své podnikatelské záměry ve svobodné soutěži.

Závěr rozkladu

13.         Navrhovatel v závěrečné části rozkladu předsedovi Úřadu navrhuje, aby napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.

Další průběh správního řízení

14.         Dne 25. 11. 2016 oznámil Úřad zadavateli, že rozklad nebyl opatřen uznávaným elektronickým podpisem a nebyl tedy učiněn v zákonem předvídané formě. Z toho důvodu se předseda Úřadu nemohl věcí zabývat. Současně Úřad zadavateli sdělil, že napadené rozhodnutí nabylo dne 23. 11. 2016 právní moci.

15.         S ohledem na principy dobré správy předseda Úřadu v rámci svého dozorčího postavení předběžně posoudil, zda jsou či nejsou ohledně napadeného rozhodnutí dány důvody pro zahájení přezkumného řízení z moci úřední, eventuálně zda jsou splněny podmínky obnovy řízení nebo nového rozhodnutí ve věci. Dne 5. 6. 2017 sdělil předseda Úřadu zadavateli, že po provedeném předběžném posouzení věci z moci úřední nedošel k závěru, že lze mít důvodně za to, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, pročež nebyl dán prostor pro zahájení přezkumného řízení, v němž by bylo možné postupem podle § 94 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) napadené rozhodnutí zrušit.

16.         Dne 11. 9. 2017 obdržel Úřad rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2017 č. j. 7 As 221/2017-40 týkající se výkladu ustanovení § 117c odst. 1 písm. b) zákona. Nejvyšší správní soud v něm sice přisvědčil Úřadu, že jedinou formou, kterou lze podle citovaného ustanovení zákona podat rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu, je elektronicky s uznávaným elektronickým podpisem, současně však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „ze systematického i teleologického výkladu plyne, že smyslem vložení § 117c odst. 1 písm. b) do zákona o veřejných zakázkách byla elektronizace zasílání podání týkajících se rozkladu ve věcech řízení o přezkoumání úkonů zadavatele“ a že „podání podle § 117c odst. 1 zákona o veřejných zakázkách bylo možné učiniti prostřednictvím datové schránky“ s tím, že není třeba dalšího potvrzování podání zasílaných prostřednictvím datové schránky pomocí elektronického podpisu.

17.         Úřad plně respektuje tento nově poskytnutý výklad Nejvyššího správního soudu a v souladu se zásadou dobré správy přistoupil ke změně své ustálené rozhodovací praxe při výkladu ustanovení § 117c odst. 1 písm. b) zákona. Bez ohledu na již dříve provedené předběžné posouzení napadeného rozhodnutí v rámci zhodnocení předpokladů pro zahájení přezkumného řízení podle správního řádu je podaný rozklad proti napadenému rozhodnutí projednán v souladu s tímto zákonem.

18.         Dne 21. 9. 2017 odeslal Úřad zadavateli oznámení o pokračování správního řízení o rozkladu proti napadenému rozhodnutí, vedeném pod sp. zn. ÚOHS-R0280/2016/VZ.

IV.          Řízení o rozkladu

19.         Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a v souladu s § 88 odst. 1 správního řádu předal spis spolu se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

20.         V průběhu řízení o rozkladu předseda Úřadu zjistil, že zadavatel dne 16. 11. 2016 uzavřel s vybraným uchazečem na plnění veřejné zakázky smlouvu (dále jen „smlouva“), kterou uveřejnil dne 29. 11. 2016 na profilu zadavatele.

Vyjádření zadavatele k rozkladu a k podkladům rozhodnutí

21.         Dne 3. 10. 2017 obdržel Úřad písemné vyjádření zadavatele ze dne 2. 10. 2017, v němž zadavatel uvedl, že dne 4. 11. 2016 obdržel napadené rozhodnutí a v návaznosti na zastavení správního řízení vedeného k návrhu navrhovatele uzavřel dne 16. 11. 2016 na plnění veřejné zakázky s vybraným uchazečem smlouvu. Zadavatel doplnil, že staveniště bylo předáno již dne 22. 11. 2016 s lhůtou realizace 12 měsíců a že v současnosti probíhá výstavba posledních úseků.

22.         K rozkladu navrhovatele zadavatel sdělil, že se o jeho podání dozvěděl až z oznámení o pokračování správního řízení ze dne 21. 9. 2017 a že může toliko konstatovat, že námitky v dané věci navrhovatel doručil v zákonem stanovené lhůtě do jeho datové schránky. Zadavatel dále poukázal, že ze své strany povinnost k zaslání dokumentace o veřejné zakázce k výzvě Úřadu ze dne 24. 10. 2016 rovněž splnil.

23.         Zadavatel využil přípisem ze dne 15. 11. 2017 svého práva k vyjádření se k podkladům rozhodnutí a uvedl, že námitky proti rozhodnutí o vyloučení byly doručeny ve lhůtě stanovené zákonem, a to do datové schránky zadavatele. Zadavatel zaslal kompletní doklady týkající se veřejné zakázky Úřadu včas, tj. ve stanovené lhůtě. Vzhledem k tomu, že zadavatel obdržel rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S0669/2016/VZ-44760/2016/523/ASo ze dne 4. 11. 2016, uzavřel s vybraným uchazečem smlouvu o dílo a předmět smlouvy je již téměř hotov a bude v prosinci 2017 kolaudován.

Stanovisko předsedy Úřadu

24.         Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise dospěl k následujícímu závěru.

25.         Jelikož jsem v průběhu tohoto řízení o rozkladu zjistil, že ve smyslu § 90 odst. 4 správního řádu nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, bez dalšího jsem napadené rozhodnutí zrušil a správní řízení zastavil.

26.         V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí o rozkladu jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení.

V.            K podmínkám řízení a dokladu o doručení námitek

27.         V přezkoumávaném zadávacím řízení již došlo k uzavření smlouvy. Návrh se tak stal bezpředmětným. Aby však bylo možno bezpředmětnost návrhu konstatovat a řízení pro bezpředmětnost zastavit, je nutné zabývat se splněním podmínek pro vedení řízení, v tomto případě tím, zda podaný návrh na přezkoumání úkonů zadavatele splňoval zákonné náležitosti ve smyslu ustanovení § 114 zákona.

28.         Návrh ze dne 21. 10. 2016 byl doručen Úřadu téhož dne do datové schránky. Návrh směřuje proti úkonu zadavatele – vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení. K vyloučení zadavatel přistoupil dne 27. 9. 2016. Proti tomuto úkonu zadavatele podal navrhovatel námitky, o nichž bylo zadavatelem rozhodnuto dne 12. 10. 2016 tak, že jim nebylo vyhověno. Návrh na přezkoumání úkonů zadavatele byl podán v zákonné lhůtě.

29.         Návrh obsahuje označení zadavatele, tvrzení toho, v čem je spatřováno porušení zákona, v jehož důsledku navrhovateli hrozí nebo vznikla újma na jeho právech, návrhy na provedení důkazů, a to, čeho se navrhovatel domáhá. Návrh tedy i svým obsahem dostál zákonným požadavkům.

30.         Co se týká příloh návrhu, navrhovatel spolu s návrhem řádně složil kauci, přiložil své námitky, potvrzení o jejich doručení zadavateli jakož i další doklady k prokázání skutkových tvrzení. Rovněž tyto doklady považuji za řádné a naplňující požadavky ustanovení § 114 odst. 3 zákona. Jako doklad o doručení námitek je v tomto konkrétním případě postačující rozhodnutí zadavatele o námitkách ze dne 12. 10. 2016, v němž zadavatel konstatuje, že mu byly námitky doručeny a uvádí i datum jejich doručení.

31.         Na základě přezkoumání návrhu učiněného v předchozích odstavcích konstatuji, že návrh je včasným a řádným úkonem ve smyslu ustanovení § 114 zákona a podmínky řízení jsou tak splněny.

32.         Úřad napadeným rozhodnutím zastavil správní řízení proto, že dle jeho názoru nebyl k návrhu na zahájení řízení řádně přiložen doklad o doručení námitek zadavateli. Jsem si vědom toho, že akceptace rozhodnutí zadavatele o námitkách jako dokladu o doručení námitek je změnou dosavadní praxe Úřadu. Proto považuji za nezbytné se k prokázání doručení námitek zadavateli podrobněji vyjádřit.  

33.         V bodu 11 napadeného rozhodnutí Úřad rekapituluje přílohy návrhu na zahájení řízení v této věci. Navrhovatel mj. přiložil doklad o dodání námitek do datové schránky zadavatele a rozhodnutí zadavatele o navrhovatelových námitkách. Rozhodnutí zadavatele obsahuje údaj o dataci námitek i dni jejich doručení.  

34.         Podstata napadeného rozhodnutí Úřadu sleduje dlouhodobé stanovisko Úřadu, dle něhož doklad o dodání námitek do datové schránky není dokladem o doručení námitek. Rovněž to, že zadavatel ve svém rozhodnutí o námitkách uvádí jak dataci námitek (námitky ze dne 6. 10. 2016), tak i datum jejich doručení (téhož dne), není z hlediska Úřadu dokladem o doručení námitek.

35.         Jakkoliv Úřad otázku dokladu o doručení námitek vykládá dlouhodobě a jednotně způsobem aplikovaným i v posuzované věci, nelze přehlédnout změnu judikatorního přístupu k věci, zejm. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 10. 2017, č. j. 30 Af 97/2016-84.

36.         Jeho závěry jsou jednoznačné a stručně shrnuto Krajský soud v Brně považuje požadavky Úřadu na doklad o doručení námitek za příliš formální. Poukazuje na to, že doručenka není jediným důkazním prostředkem, který prokazuje, že byly námitky doručeny. Z hlediska Krajského soudu v Brně rozhoduje fakticita doručení (doručení v materiálním smyslu), nikoliv doklad.

37.         V odkazovaném rozsudku se Krajský soud v Brně otázkou důkazů k doručení námitek podrobně zabývá a jeho závěry a argumentace jsou přesvědčivé. Z tohoto důvodu považuji za nutné poněkud revidovat přístup Úřadu k tomu, jaký důkaz o doručení námitek je akceptovatelný.

38.         Dle ustanovení § 51 odst. 1 správního řádu lze k provedení důkazů užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci. Zákon sám žádné požadavky na formu či podobu dokladu o doručení námitek zadavateli nestanovuje. Účelem požadavku přiložení dokladu o doručení námitek zadavateli k návrhu na přezkum úkonů zadavatele je prokázání, že řízení před Úřadem předcházelo jakési smírčí řízení mezi zadavatelem a navrhovatelem a že navrhovatel v tomto řízení učinil včasný a zákonem požadovaný úkon (podání námitek zadavateli).

39.         Při posuzování toho, co lze jako doklad o doručení námitek akceptovat, je tak nutno vyjít z toho, že zákon neurčuje podobu tohoto dokladu, a z toho, že z tohoto dokladu musí být patrno, zda a kdy zadavatel námitky obdržel.

40.         Jako důkazní prostředek k prokázání doručení námitek zadavateli je tedy coby přílohu návrhu nutno přijmout takový doklad, z něhož lze bez rozumných pochyb zjistit, že námitky byly zadavateli doručeny. Takovým dokladem může být, jako tomu je i v pojednávaném případě, rozhodnutí zadavatele o námitkách, v němž zadavatel potvrzuje přijetí námitek a uvádí datum jejich doručení. Obsah takového dokladu však samozřejmě nemůže být v rozporu s jinými případně doloženými dokumenty, např. s dokladem o dodání námitek do datové schránky zadavatele, jinými slovy o doručení námitek zadavateli nemůže být pochyb.

41.         Z hlediska důkazní relevance není racionální činit rozdíl mezi potvrzením zadavatele o doručení námitek např. na dodejce a potvrzením zadavatele obsaženém v rozhodnutí o námitkách. Žádný z těchto dokumentů není totiž formálně „nadřazený“, oba je především nutno považovat za správné, není-li tvrzen či prokazován opak. U obou se může vyskytnout chyba, aniž lze o některém z nich obecně tvrdit, že by byl chybný častěji. Tedy ani nedbalostní či úmyslná chyba v psaní nemůže být kritériem jejich důkazní hodnoty.    

42.         V této souvislosti však podotýkám, že doklad o doručení námitek musí být nutně dokladem o tom, že námitky byly zadavateli doručeny. Pouhý doklad o tom, že byly námitky dodány do datové schránky či doklad o tom, že byly dány k poštovní přepravě, neprokazuje sám o sobě to, že byly námitky zadavateli rovněž doručeny. Jinými slovy podací lístek či doklad o dodání námitek do datové schránky zadavatele jsou toliko dokladem o tom, že byly námitky odeslány, důkazem o doručení, natož včasném, však nejsou a důkazně mohou mít toliko podpůrný charakter v případě spornosti doručení.

43.         Jmenuji-li v předchozím odstavci doklad o dodání námitek do datové schránky zadavatele, bez ohledu na nyní popisovanou změnu přístupu nadále tento izolovaný dokument za doklad o doručení námitek zadavateli nepovažuji. Je tomu tak proto, že doručování námitek dodavatele zadavateli je soukromoprávním aktem, dílčím aspektem jednání mezi zadavatelem a dodavatelem. Na zadavatele v tomto stádiu zadávacího řízení nelze hledět jako na orgán veřejné moci a účinky doručení nelze posuzovat podle § 18 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů (dále též „zákon o elektronických úkonech“). Rozlišovat v průběhu zadávacího řízení zadavatele na ty, kteří mají obecně postavení orgánu veřejné moci, a na ty, kteří orgány veřejné moci nejsou, by vedlo k naprosto nepřijatelné dichotomii způsobující v důsledku nerovné postavení dodavatelů napříč jednotlivými zadávacími řízeními. Doručování námitek zadavateli je doručováním soukromoprávním, na něž se vztahuje § 18a zákona o elektronických úkonech. Dokladem o takovém doručení tak není pouhý doklad o dodání datové schránky, nýbrž doručenka případně jiný doklad, z něhož je patrno, že námitky byly zadavateli řádně doručeny.  

44.         Závěrem ovšem podotýkám, že dosavadní Úřadem zastávaný výklad toho, co má být dokladem o doručení námitek zadavateli, formoval dlouhodobě očekávání účastníků řízení, jak zadavatelů, tak navrhovatelů, a založil na jejich straně určité legitimní očekávání. Součástí právního státu je pak právní jistota nejen stran zákazu retroaktivity právních norem, ale i stran zákazu retroaktivity jejich výkladu.

45.         Co se týká možnosti změny zavedené praxe, je nutno mít na paměti, že součástí základních principů právního státu je nejen zákaz retroaktivity právních norem, ale i zákaz retroaktivity výkladu právních norem, viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 215/94.

46.         Zavedenou praxi je tedy možné změnit, avšak je principiálně nutno činit tak do budoucna. Změnu praxe připouští i Ústavní soud např. v nálezu sp. zn. IV. ÚS 610/06 ze dne 22. 6. 2009, vyhrazuje ji nicméně pro případy, v nichž má změna přispět k lepšímu dosažení právem chráněné hodnoty: „Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 520/06 především zdůraznil, že ke znakům právního státu neodmyslitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR. Povaha materiálního právního státu přitom obsahuje rovněž s ním spjatou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon (resp. v právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán. Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo pak předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takového předpisu orgány veřejné moci, včetně (zde) konstantní správní praxe správních úřadů a výkladu práva podávaného správními soudy. Přehodnocení výkladu ze strany správních úřadů nebo soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů přitom není vyloučeno, avšak lze v něm spatřovat závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno vždy posuzovat ve světle konkrétní situace. Platí však, že změna dlouhodobé správní praxe nebo soudní judikatury, ale za nezměněného stavu právních předpisů, může nastat jen ze závažných důvodů směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty; v žádném případě se však tak nesmí dít svévolně.

47.         Při posuzování náležitostí již došlých návrhů dochází ke kolizi několika chráněných zájmů (zákazu retroaktivního výkladu právních norem, ochraně právní jistoty a legitimního očekávání a zájmu na aplikaci nového výkladu směřujícího k rozšíření ochrany práv navrhovatelů). Bude třeba s použitím principu proporcionality aplikované principy uplatnit v maximální možné míře. Přednost tak dostane to právo, jež chrání nejdůležitější hodnotu, avšak s minimálním nutným omezením ostatních konkurujících práv, tak aby byla zachována úměrnost mezi jednotlivými právy, jež jsou v konfliktu.

48.         V souladu s názorem Ústavního soudu tedy uzavírám, že nelze vyvozovat, že by přístup upřednostňující čistou prospektivitu byl použitelný univerzálně. Vždy musí jít o hledání obecně přijatelného řešení v závislosti na konkrétních okolnostech toho kterého případu. V této souvislosti mám za to, že obecně zájem na rozšíření ochrany práv navrhovatelů a potažmo tedy zájem na ochraně zákonnosti zadávacích řízení převažuje nad zájmem na tom, aby byla absolutně dodržena zásada zákazu retroaktivní změny výkladu zákona. Jinými slovy zájem dodavatelů na tom, že se reálně domohou přezkumu problematických zadávacích řízení, obecně převažuje nad zájmem zadavatelů na právní jistotě plynoucí z rigidního výkladu pojmu „doklad o doručení námitek“. 

VI.          K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení

49.         Jak jsem již konstatoval výše, návrh na přezkum úkonu zadavatele v tomto řízení netrpí vadou, kterou mu vytýká napadené rozhodnutí. Z tohoto důvodu by bylo na místě napadené rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 90 odst. b) správního řádu pro nesprávnost zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení, meritornímu posouzení. V posuzovaném případě však došlo k uzavření smlouvy o dílo na plnění předmětu veřejné zakázky, což je skutečnost odůvodňující zastavení řízení. Po zvážení věci jsem se z důvodu procesní ekonomie rozhodl pro zastavení řízení ve druhém správním stupni, jak níže popíšu.

50.         Podle § 118 odst. 1 zákona, nedodrží-li zadavatel postup stanovený pro zadání veřejné zakázky nebo pro soutěž o návrh, přičemž tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky nebo návrhu, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, Úřad zruší zadávací řízení nebo soutěž o návrh nebo jen jednotlivý úkon zadavatele.

51.         Podle § 152 odst. 1 správního řádu proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni, lze podat rozklad. Podle § 152 odst. 5 správního řádu, nevylučuje-li to povaha věci, platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání.

52.         Podle § 90 odst. 4 správního řádu, jestliže odvolací správní orgán zjistí, že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, bez dalšího zruší napadené rozhodnutí a řízení zastaví, ledaže jiné rozhodnutí o odvolání může mít význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků.

53.         Podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu správní orgán řízení o žádosti usnesením zastaví, jestliže žádost se stala zjevně bezpředmětnou.

54.         Bezpředmětnost ve smyslu § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu je podle rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 20/2011-52 ze dne 16. 8. 2012, proti němuž směřující kasační stížnost byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Afs 79/2012-37 ze dne 26. 6. 2013 zamítnuta, nutno vnímat jako „stav, kdy jakýmkoliv rozhodnutím o žádosti, ať už kladným nebo záporným, nedojde k žádné změně v právním postavení žadatele“.

55.         K bezpředmětnosti žádosti, jakožto k důvodu pro zastavení správního řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, se vyjádřil např. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 5 As 62/2009-68 ze dne 14. 10. 2010, v rozsudku č. j. 8 As 103/2011-92 ze dne 19. 3. 2012 a v rozsudku č. j. 7 Afs 79/2012-37 ze dne 26. 6. 2013, v nichž uvedl, že „důvod pro zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu je dán tehdy, pokud v průběhu řízení o žádosti dojde k takové změně okolností, že rozhodnutí správního orgánu o žádosti již nebude mít pro žadatele význam.“ Takový navrhovatelem sledovaný význam je potřeba vnímat jako právě ten zamýšlený význam, který by mělo pro navrhovatele eventuální budoucí rozhodnutí Úřadu, nikoli význam jiný. Tento význam přitom vždy vyplývá již z původního obsahu návrhu a v zásadě se kryje s předmětem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky, tj. s cílem uložit konkrétní nápravné opatření, tedy s tím, čeho se navrhovatel domáhal.

56.         V průběhu správního řízení vyšlo najevo, že zadavatel uzavřel dne 16. 11. 2016 v souladu § 82 zákona s vybraným uchazečem smlouvu na plnění předmětu veřejné zakázky. Uzavřením smlouvy tak nově nastal stav, kdy zanikla možnost uložení nápravného opatření Úřadem, spočívajícího ve zrušení rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky včetně všech úkonů následně učiněných zadavatelem v zadávacím řízení na veřejnou zakázku. Jednou z podmínek uložení nápravného opatření podle výše citovaného § 118 odst. 1 zákona je totiž skutečnost, že dosud nedošlo k uzavření smlouvy.

57.         Uložit nápravné opatření ve smyslu ustanovení § 118 zákona není tedy možné. Z důvodu uzavření smlouvy na předmět plnění veřejné zakázky konstatuji, že se návrh navrhovatele stal bezpředmětným, neboť odpadl předmět řízení a Úřad již nemůže v zákonných mezích rozhodnout. Nastala tak skutečnost, která odůvodňuje zastavení správního řízení podle § 90 odst. 4 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu.

58.         K době, kdy lze ještě dosáhnout účelu řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, potažmo cíle návrhu navrhovatele a kdy má tudíž pro navrhovatele rozhodnutí Úřadu o návrhu ještě význam, se vyjádřil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 4 As 249/2014-43 ze dne 31. 3. 2015, v němž uvedl, že „účelem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele je uložení nápravného opatření v případě kvalifikovaného porušení postupu pro zadání veřejné zakázky zadavatelem, tedy zjednání nápravy v době, kdy lze ještě pochybení zadavatele napravit, tj. před uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku“. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud rovněž dospěl k závěru, že „v případě, že po podání návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele dojde k uzavření smlouvy na veřejnou zakázku, je namístě řízení zastavit podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu“.

59.         Uzavření smlouvy na plnění předmětu veřejné zakázky zapříčiňuje odpadnutí předmětu řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, kterým je, jak rovněž uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 4 As 249/2014-43 ze dne 31. 3. 2015, „trvající zadávací řízení, které lze korigovat uložením opatření dle § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách“.

60.         K povinnosti Úřadu vést řízení o přezkoumání úkonů zadavatele i poté, co byla uzavřena smlouva na plnění předmětu veřejné zakázky, tj. poté co odpadl předmět řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, se vyjádřil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 10 As 80/2015 ze dne 3. 12. 2015, v němž uvedl, že „[ú]řad nemá po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku již žádnou pravomoc věcně přezkoumávat zadávací řízení a ukládat případné sankce (s výjimkou uložení sankce za porušení dříve uloženého zákazu uzavření smlouvy). Takový postup by byl nad rámec zákonem svěřené pravomoci Úřadu a tedy nepřípustný.“

61.         V tomto správním řízení tak v průběhu řízení o rozkladu došlo k takové změně okolností, která zapříčinila, že návrh navrhovatele, který v době svého podání bezpředmětným nebyl, se jím stal, neboť po uzavření smlouvy na předmět plnění veřejné zakázky již nelze dosáhnout cíle, ke kterému návrh směřoval, tj. k nápravnému opatření v podobě zrušení určitého úkonu zadavatele.

62.         Situace, kdy se žádost stala zjevně bezpředmětnou, jelikož v důsledku uzavření smlouvy na veřejnou zakázku nelze dosáhnout cíle návrhu navrhovatele, je jedním z důvodů, na základě kterých musí správní orgán řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu zastavit.

63.         Ustanovení § 90 odst. 4 správního řádu výslovně normativně určuje postup odvolacího správního orgánu v podobě zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení řízení bez dalšího, pokud nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení. Takovouto skutečnost pak představuje právě výše uvedená bezpředmětnost žádosti navrhovatele. Zároveň je tím ze zákona vyloučeno, aby v rámci tohoto řízení o rozkladu došlo k jinak samozřejmému přezkumu souladu napadeného rozhodnutí s právními předpisy a jeho správnosti v rozsahu námitek rozkladu zadavatele podle § 89 odst. 2 správního řádu.

64.         Co se týče námitek uvedených v rozkladu navrhovatele tak konstatuji, že jsem nebyl oprávněn se jimi zabývat, neboť je třeba se nejdříve vypořádat s tím, zda je naplněn procesní rámec pro věcný přezkum. To znamená, že nejdříve musí být splněny podmínky, za kterých lze vůbec řízení vést, kde je mimo jiné třeba, aby správní orgán mohl autoritativně rozhodnout o konkrétních právech a povinnostech účastníků správního řízení. V předmětné věci však tento předpoklad odpadl, neboť uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku nastaly důvody k zastavení správního řízení bez dalšího a vznikla tak překážka, kvůli které již Úřad nemůže ve věci rozhodnout.

65.         Jelikož jsem z obsahu správního spisu zjistil, že rozklad směřuje proti rozhodnutí ve věci přezkoumání úkonů zadavatele při zadávání veřejné zakázky a dále, že na předmět plnění veřejné zakázky již byla před vydáním tohoto rozhodnutí uzavřena smlouva, dospěl jsem k závěru, že tím došlo k naplnění hypotézy § 90 odst. 4 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, a proto jsem postupem podle výše citovaných ustanovení napadené rozhodnutí zrušil a správní řízení zastavil.

66.         Vzhledem k tomu, že je z obsahu spisu tohoto správního řízení zřejmé, že žádný z účastníků netvrdil ani neprokázal, že by jiné rozhodnutí o rozkladu mohlo mít význam pro náhradu škody nebo pro právní nástupce účastníků je naplněna i poslední podmínka pro aplikaci § 90 odst. 4 správního řádu. K této problematice se rovněž vyjádřil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku č. j. 4 As 249/2014-43 ze dne 31. 3. 2015, když konstatoval, že „zrušení úkonu (rozhodnutí) zadavatele není nezbytným předpokladem pro uplatnění nároku na náhradu škody způsobené porušením povinností zadavatele při zadávání veřejné zakázky. Nejedná se odpovědnost státu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Zadávání veřejných zakázek totiž není výkonem veřejné moci, jde o civilní kontraktační proces modifikovaný zvláštními předpisy závaznými pro veřejné zadavatele a další subjekty. Odpovědnost zadavatele za škodu způsobenou dodavateli či uchazeči o veřejnou zakázku je pak občanskoprávním odpovědnostním vztahem. Soudy rozhodující v občanském soudním řízení jsou pak kompetentní i k posouzení otázky, zda došlo k porušení povinností zadavatele vyplývajících z právních předpisů upravujících zadávání veřejných zakázek, což je jedním ze základních předpokladů vzniku odpovědnosti zadavatele za škodu.“

VII.        Závěr

67.         Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že nastala skutečnost, která odůvodňuje zastavení řízení, jsem dospěl k závěru, že nastaly podmínky pro zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení.

68.         Vzhledem k výše uvedenému, když jsem shledal důvody, pro které bylo nutno napadené rozhodnutí zrušit a správní řízení zastavit, rozhodl jsem tak, jak je ve výroku tohoto rozhodnutí uvedeno.

 

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, nelze dále odvolat.

 

otisk úředního razítka

 

 

 

 

 

 

 

Ing. Petr Rafaj

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

 

 

Obdrží:

1.             STAVMONTA spol. s r.o., Hřbitovní 996/33, 312 00 Plzeň

2.             obec Heřmanova Huť, Revoluční 49, 330 24 Heřmanova Huť

 

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy



[1]Pokud je v tomto rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu ustanovení § 26 zákona v návaznosti na ustanovení § 158 odst. 1 a 2 zákona, podle tohoto znění se posuzují úkony zadavatele a uchazečů v zadávacím řízení. Zákon č. 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek se nepoužije s ohledem na ustanovení § 273 odst. 1 tohoto zákona.

vyhledávání ve sbírkách rozhodnutí

cs | en
+420 542 167 111 · posta@uohs.cz