číslo jednací: R0231/2016/VZ-09107/2017/322/LKa/KBe

Instance II.
Věc Provozní podpora Informačního systému krizového řízení
Účastníci
  1. Hlavní město Praha
Typ správního řízení Veřejná zakázka
Typ rozhodnutí rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí
Rok 2016
Datum nabytí právní moci 15. 3. 2017
Dokumenty file icon 2016_R0231.pdf 386 KB

Č.j.:ÚOHS-R0231/2016/VZ-09107/2017/322/LKa/KBe

 

Brno 15. března 2017

 

 

V řízení o rozkladu ze dne 29. 8. 2016 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne zadavatelem –

  • Hlavní město Praha, IČO 00064581, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha, ve správním řízení zastoupeným na základě plné moci ze dne 16. 6. 2016 a ze dne 22. 6. 2016 JUDr. Vilémem Podešvou, LLM, advokátem, ev. č. ČAK 11323, ROWAN LEGAL advokátní kancelář s.r.o., IČO 28468414, se sídlem Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha 4,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0437,0443/2016/VZ-33818/2016/531/JDo ze dne 11. 8. 2016 vydanému ve správním řízení vedeném ve věci možného spáchání správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, při zadávání veřejné zakázky s názvem „Provozní podpora Informačního systému krizového řízení“ ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě písemné výzvy k podání nabídky a k prokázání splnění kvalifikace ze dne 18. 2. 2016,

jsem podle § 152 odst. 5 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

 

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0437,0443/2016/VZ-33818/2016/531/JDo ze dne 11. 8. 2016

 

r u š í m

 

a věc

v r a c í m

 

Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.

 

Odůvodnění

I.               Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1.             Dne 19. 5. 2016 obdržel Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1], návrh navrhovatele – Asseco Central Europe, a.s., IČO 27074358, se sídlem Budějovická 778/3a, 140 00 Praha 4 (dále jen „navrhovatel“) – na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele – Hlavní město Praha, IČO 00064581, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha 1, ve správním řízení zastoupeného na základě plné moci ze dne 16. 6. 2016 a ze dne 22. 6. 2016 JUDr. Vilémem Podešvou, LLM, advokátem, ev. č. ČAK 11323, ROWAN LEGAL advokátní kancelář s.r.o.,  IČO 28468414, se sídlem Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha 4 (dále jen „zadavatel“) – učiněných při zadávání veřejné zakázky s názvem „Provozní podpora Informačního systému krizového řízení“ ve zjednodušeném podlimitním řízení na základě písemné výzvy k podání nabídky a k prokázání splnění kvalifikace ze dne 18. 2. 2016 (dále jen „veřejná zakázka“).

2.             Dne 19. 5. 2016, kdy Úřad obdržel návrh na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, bylo podle § 113 zákona ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zahájeno správní řízení vedené pod sp. zn. S0380/2016/VZ. Dne 19. 5. 2016 obdržel stejnopis návrhu též zadavatel. 

3.             Zadavatel byl podle § 114 odst. 6 zákona povinen zaslat Úřadu dokumentaci o veřejné zakázce ve lhůtě do 10 kalendářních dnů ode dne obdržení návrhu, tedy nejpozději do 30. 5. 2016, což však neučinil.

4.             Dne 8. 6. 2016 Úřad s ohledem na výše uvedené vydal příkaz č. j. ÚOHS-S0437/2016/VZ-24453/2016/531/JDo (dále jen „příkaz č. 1“), podle jehož výroku I. se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona tím, že nesplnil povinnost stanovenou v  § 114 odst. 6 zákona, když v rámci správního řízení vedeného Úřadem pod sp. zn. S0380/2016/VZ nezaslal Úřadu ke dni vydání tohoto příkazu dokumentaci o veřejné zakázce ve lhůtě 10 kalendářních dnů ode dne doručení návrhu navrhovatele, tedy nejpozději dne 30. 5. 2016 a neučinil tak do doby vydání tohoto příkazu. Za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. příkazu č. 1 uložil Úřad zadavateli pokutu ve výši 30 000 Kč podle § 120 odst. 2 písm. c) zákona.

5.             Dne 16. 6. 2016 podal zadavatel proti příkazu č. 1 odpor.

6.             Dne 14. 6. 2016 vydal Úřad příkaz č. j. ÚOHS-S0443/2016/VZ-25161/2016/531/JDo (dále jen „příkaz č. 2“), podle jehož výroku I. se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona tím, že nesplnil povinnost stanovenou v  § 114 odst. 6 zákona, když v rámci správního řízení vedeného Úřadem pod sp. zn. S0380/2016/VZ nezaslal Úřadu v době od 9. 6. 2016, tedy dne následujícího po vydání příkazu č. 1, ke dni vydání příkazu č. 2 dokumentaci o veřejné zakázce, a zadavateli již dne 30. 5. 2016 marně uplynula lhůta 10 kalendářních dnů ode dne doručení návrhu navrhovatele k zaslání dokumentace o veřejné zakázce. Za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. příkazu č. 2 uložil Úřad zadavateli pokutu ve výši 100 000 Kč podle § 120 odst. 2 písm. c) zákona.

7.             Dne 22. 6. 2016 podal zadavatel proti příkazu č. 2 odpor.

8.             Dne 22. 6. 2016 vydal Úřad usnesení č. j. ÚOHS-S0437/2016/VZ-25805/2016/531/JDo, jímž zadavateli určil lhůtu, ve které byl ve správním řízení vedeném pod sp. zn. S0437/2016/VZ oprávněn navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, resp. vyjádřit v řízení své stanovisko.

9.             Dne 24. 6. 2016 vydal Úřad usnesení č. j. ÚOHS-S0443/2016/VZ-26484/2016/531/JDo, jímž zadavateli určil lhůtu, ve které byl ve správním řízení vedeném pod sp. zn. S0443/2016/VZ oprávněn navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, resp. vyjádřit v řízení své stanovisko.

10.         V zájmu dodržení zásady uvedené v § 6 odst. 2 správního řádu, podle které správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a vzhledem k tomu, že správní řízení vedená pod sp. zn. S0437/2016/VZ a sp. zn. S0443/2016/VZ jsou vedena ve věci možného spáchání správních deliktů týmž zadavatelem v totožné veřejné zakázce, Úřad uvedená správní řízení usnesením č. j. ÚOHS-S0437,0443/2016/VZ-27005/2016/531/JDo ze dne 4. 7. 2016 spojil.

11.         Úřad usnesením č. j. ÚOHS-S0437,0443/2016/VZ-27009/2016/531/JDo ze dne 4. 7. 2016 určil zadavateli lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí.      

II.             Napadené rozhodnutí

12.         Dne 11. 8. 2016 vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0437,0443/2016/VZ-33818/2016/531/JDo (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým ve výroku I. rozhodl, že se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona tím, že nesplnil povinnost stanovenou v  § 114 odst. 6 zákona, když v rámci správního řízení vedeného Úřadem pod sp. zn. S0380/2016/VZ nezaslal Úřadu ke dni vydání příkazu č. 1 dokumentaci o veřejné zakázce ve lhůtě 10 dnů ode dne doručení návrhu navrhovatele, tedy nejpozději do 30. 5. 2016.

13.         Výrokem II. Úřad rozhodl, že se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona tím, že nesplnil povinnost stanovenou v  § 114 odst. 6 zákona, když v rámci správního řízení vedeného Úřadem pod sp. zn. S0380/2016/VZ nezaslal Úřadu v době od 9. 6. 2016, tedy dne následujícího po vydání příkazu č. 1, ke dni vydání příkazu č. 2 dokumentaci o veřejné zakázce, a zadavateli již dne 30. 5. 2016 marně uplynula lhůta 10 kalendářních dnů ode dne doručení návrhu navrhovatele k zaslání dokumentace o veřejné zakázce.    

14.         Za spáchání správních deliktů uvedených ve výrocích I. a II. napadeného rozhodnutí byla podle § 120 odst. 2 písm. c) zákona Úřadem uložena zadavateli výrokem III. napadeného rozhodnutí pokuta ve výši 100 000 Kč.

III.           Námitky rozkladu

15.         Dne 29. 8. 2016 obdržel Úřad rozklad zadavatele z téhož dne proti napadenému rozhodnutí. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno dne 12. 8. 2016. Zadavatel podal rozklad v zákonné lhůtě.

16.         Zadavatel v rozkladu namítá, že napadeným rozhodnutím bylo meritorně rozhodnuto o dvou spojených správních řízeních, z nichž minimálně jedno obsahovalo hrubé procesní vady a jejich spojením tak trpí vadou samotné napadené rozhodnutí.

17.         Zadavatel uvádí, že Úřad postupně zahájil dvě správní řízení v totožné věci, přičemž paralelní existenci těchto dvou správních řízení o témže správním deliktu odůvodňuje tím, že delikt uvedený v § 120 odst. 1 písm. h) zákona označuje jako trvající správní delikt. Dle zadavatele tedy Úřad porušil zásadu ne bis in idem v případě chybné kvalifikace deliktu jako trvajícího správního deliktu, a správní řízení vedené v souvislosti s příkazem č. 2 trpí vadou překážky litispendence.

18.         Zadavatel dále uvádí, že trvající trestný čin (potažmo tedy i trvající správní delikt) se posuzuje jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, pokud je protiprávní stav udržován, přičemž jeho podstatným znakem je, že se zde postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Úřad však v napadeném rozhodnutí dle zadavatele neobhájil povahu deliktu dle § 120 odst. 1 písm. h) zákona v tom smyslu, že neprokázal, že tento delikt postihuje udržování protiprávního stavu. Dle názoru zadavatele Úřad posuzuje charakter správního deliktu v rozporu s dikcí právní normy. Zadavatel je toho názoru, že Úřad měl při rozpoznávání skutkové podstaty jako trvajícího deliktu vycházet z gramatického a logického výkladu, přičemž by v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu musel dojít k závěru, že v případě deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona je interpretace tohoto deliktu jako trvajícího nesprávná. 

19.         Zadavatel dále namítá chybné poučení ve výzvě k předložení dokumentace o veřejné zakázce ze dne 1. 6. 2016. Zadavatel uvádí, že samotné uvedení ustanovení zákona se stručným popisem obsahu takového paragrafu nelze v žádném případě považovat za poučení účastníka, tedy zadavatele. To vše za situace, že mimo tento prostý odkaz na zákonné ustanovení (bez výslovného uvedení, že zadavateli hrozí sankce, či snad dokonce opakovaná sankce) Úřad výslovně poučil zadavatele o jiném následku, a to riziku zrušení celého zadávacího řízení. Zadavateli dále není zřejmé, z čeho Úřad dovozuje svoji pravomoc zrušit zadávací řízení, pokud mu nebude poskytnuta zadávací dokumentace. Pokud Úřad svoje poučení ve výzvě k předložení dokumentace o veřejné zakázce interpretoval tak, že může opakovaně udělovat sankce za porušení § 120 odst. 2 písm. h) zákona, pak zadavateli není jasné, proč v takovém případě nevyjasnil tento vztah k další uvedené sankci, a to k sankci spočívající ve zrušení zadávacího řízení, a proč tuto sankci vůbec uváděl, když k ní, vzhledem ke znění odůvodnění napadeného rozhodnutí, nehodlal ani přikročit a ani nepřikročil. Dle zadavatele ho tedy Úřad nesprávně poučil o následcích jeho jednání, čímž významně zasáhl do legitimního očekávání zadavatele.

20.         Zadavatel se dále vyjadřuje k tvrzení Úřadu v bodě 73. odůvodnění napadeného rozhodnutí, že „Úřad nemůže u takového tvrzení přehlédnout ani skutečnost, že zadavatel byl v průběhu zadávacího řízení zastoupen ve smyslu § 151 odst. 1 zákona administrátorem, kterým je advokátní kancelář, která má zkušenosti v oblasti veřejných zakázek“. Zadavatel uvádí, že toto tvrzení neodpovídá realitě skutkového stavu. V napadeném rozhodnutí v rámci identifikace zadavatele je uvedeno, že zadavatel je ve správním řízení „zastoupen na základě plné moci ze dne 16. 6. 2016 a ze dne 22. 6. 2016“, tedy až od uvedeného data. Zadavateli není zřejmé, jak toto právní zastoupení od data 16. 6. 2016 mohlo ovlivnit jednání zadavatele při plnění povinnosti, která měla být splněna k datu 30. 5. 2016, tedy 16 dní před zplnomocněním advokátní kanceláře. Výrok o tom, že prostřednictvím tohoto právního zástupce měl/mohl zadavatel již při doručení výzvy k předložení dokumentace o veřejné zakázce rozpoznat pravý smysl poučení, je tedy zcela nepravdivý.

21.         Zadavatel namítá, že jestliže smyslem druhé sankce uvedené v příkazu č. 2 bylo zajištění předložení předmětné zadávací dokumentace, tak Úřad k uložené sankci přistupuje jako k pořádkové pokutě, čím se dopouští obcházení zákona. Pokud totiž Úřad chtěl zadavatele přinutit sankcí k jednání, měl využít institutu pořádkové pokuty.

22.         Zadavatel dále namítá, že z napadeného rozhodnutí nevyplývá, z jakých důvodů zaslal Úřad příkaz č. 2 právě ke dni 14. 6. 2016 a nezaslal ho například o den později. Zadavatel upozorňuje, že dle absurdního výkladu Úřadu mohl zaslat třetí příkaz po dalších 3 až 6 dnech, čtvrtý příkaz taktéž a tak dále. Interpretace Úřadu je tak dle zadavatele v rozporu se zákonem a vedla by sama o sobě k absurdním závěrům vymykajícím se ústavním limitům.

23.         Dle zadavatele Úřad nepostupoval správně při stanovení pokuty a to zejména v tom ohledu, že sankci uvedenou v příkazu č. 2 nelze považovat za souladnou se zákonem a lze pochybovat o stanovení výše pokuty na základě nedostatečného poučení Úřadem. Zároveň měl Úřad při zvažování trestu přihlédnout k povaze druhé pokuty a zohlednit tuto výši s ohledem na maximální přípustnou výši pořádkové pokuty, tedy mohla být udělena maximálně ve výši 50 000 Kč.

Závěr rozkladu

24.         Zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání, případně aby předseda Úřadu správní řízení zastavil, nejsou-li důvody pro jeho pokračování, nebo aby napadené rozhodnutí změnil a snížil uloženou pokutu či upustil od jejího uložení.

IV.          Řízení o rozkladu

25.         Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

26.         Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.

27.         Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je uvedeno ve výrocích napadeného rozhodnutí, nerozhodl správně a v souladu se zákonem.

28.         V další části tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k novému projednání.

V.            K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k novému projednání

29.         Podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumává odvolací správní orgán soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží; tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Podle § 152 odst. 4 správního řádu platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání, nevylučuje-li to povaha věci.

30.         V řízení o rozkladu je odvolacímu správnímu orgánu uloženo přezkoumávat soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy ex lege. Tento přezkum zákonnosti je povinností plynoucí přímo ze zákona a není přitom nijak vázán na rozsah námitek uvedených v rozkladu.

31.         Podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal; v odůvodnění tohoto rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor, jímž je správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, při novém projednání věci vázán; proti novému rozhodnutí lze podat odvolání.

32.         Z výroku I. i z výroku II. napadeného rozhodnutí vyplývá, že se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona tím, že v rámci správního řízení vedeného Úřadem pod sp. zn. S0380/2016/VZ nezaslal Úřadu dokumentaci o veřejné zakázce ve lhůtě 10 dnů ode dne doručení návrhu. Správní delikt dle výroku I. napadeného rozhodnutí byl časově konkretizován tak, že zadavatel nezaslal Úřadu dokumentaci o veřejné zakázce ke dni vydání příkazu č. 1 ze dne 8. 6. 2016 ve lhůtě 10 dnů ode dne doručení návrhu navrhovatele, tedy nejpozději do 30. 5. 2016. Správní delikt dle výroku II. napadeného rozhodnutí byl časově konkretizován tak, že zadavatel nezaslal Úřadu dokumentaci v době od 9. 6. 2016, tedy ode dne následujícího po dni vydání příkazu č. 1, do dne vydání příkazu č. 2 ze dne 14. 6. 2016 a zadavateli již dne 30. 5. 2016 marně uplynula lhůta 10 dnů ode dne doručení návrhu navrhovatele.

33.         V bodě 101 napadeného rozhodnutí Úřad uvedl, že „ (…) v případě deliktního jednání zadavatele se jedná o trvající správní delikt, tedy takový delikt, kdy pachatel, tj. zadavatel, vyvolal protiprávní stav spočívající v nezaslání dokumentace o veřejné zakázce v rámci správního řízení sp. zn. S0380/2016/VZ Úřadu ve lhůtě 10 kalendářních dnů ode dne, kdy mu byl doručen návrh navrhovatele, který posléze udržoval.

34.         V bodě 102 napadeného rozhodnutí Úřad uvedl, že „ (…)v případě trvajících správních deliktů platí, že o témže správním deliktu, jde-li o jiný skutek, lze zahájit nové řízení a uložit opakovaně pokutu tehdy, pokud protiprávní stav trvá, resp. je pachatelem udržován i po zahájení řízení. Rozhodujícím momentem pro odlišení skutků je zde zahájení řízení o správním deliktu, kterým se vede řízení o jiném skutku a je řešen jiný – nový správní delikt, za který lze uložit další pokutu. Ani předchozí sankce nedonutila pachatele k odstranění protiprávního stavu. Podmínkou tohoto postupu je, aby ve výroku rozhodnutí bylo vždy přesně vymezeno, za jaké časové období, po které protiprávní stav trvá (je pachatelem udržován), se pokuta ukládá. Opakovaným ukládáním pokuty je sice postihováno udržování totožného protiprávního stavu týmž pachatelem, avšak vždy za odlišné časové období vymezené ve výroku rozhodnutí.

35.         Takové právní závěry však nejsou správné, neboť jsou založeny na nesprávné interpretaci příslušných ustanovení zákona, jak je podrobněji rozvedeno níže v odůvodnění tohoto rozhodnutí.

36.         Podle § 114 odst. 6 věty první a druhé zákona je zadavatel povinen zaslat Úřadu své vyjádření k obdrženému návrhu do 10 kalendářních dnů od jeho doručení. Společně s tímto vyjádřením zašle dokumentaci o veřejné zakázce nebo soutěži o návrh.

37.         Podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že nesplní některou z povinností podle § 114 odst. 6, 8 a 9 zákona.

38.         Nejprve je třeba připomenout, že řízení o správních deliktech je ovládáno stejnými zásadami jako řízení trestní. Podle názoru Nejvyššího správního soudu uvedeného např. v rozsudku ze dne 16. 4. 2008 č. j. 1 As 27/2008 – 67 vyplývá potřeba použít ve prospěch obviněného analogii z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem „ (…) k neexistenci jednotného kodexu správního trestání nejsou výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv přestupku či správního deliktu.“ Obdobně v rozsudku ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 29/2007 – 121 Nejvyšší správní soud konstatoval: „Věcný rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty bývá i velmi mlhavý, může být i výsledkem politického rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem jednoho státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné době „pouze“ správními delikty a naopak. Pro ilustraci lze vzpomenout i někdy převrácený poměr u peněžitých sankcí: stamilionové pokuty, které hrozí za některé správní delikty, a více než desetinásobně přesahují možnou výměru peněžitého trestu podle trestního zákona. Také proto pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné principy a pravidla jako pro trestnost trestných činů.

39.         Pojem trvajícího správního deliktu byl pro potřeby praxe vytvořen právní teorií a jako takový je využíván ve správním právu (pro potřeby správního trestání). Jeho východiska jsou formulována primárně právem trestním. Podle teorie trestního práva hmotného je trvající trestný čin takový čin, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav a ten pak udržuje anebo udržuje protiprávní stav, aniž právní předpisy vyžadují, aby jej také vyvolal. Typickým příkladem prvé z podob trvajícího trestného činu je např. trestný čin omezování osobní svobody, druhou pak reprezentuje např. trestný čin ohrožování zdraví závadnými potravinami a jinými potřebami tím, že je pachatel má na prodej. Trvající trestný čin se posuzuje jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, pokud je protiprávní stav udržován; jeho podstatným znakem je, že se zde postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Tím se tento trestný čin liší od poruchového deliktu, jímž se také způsobuje protiprávní stav, který může trvat delší dobu, ale nepostihuje se jeho udržování. Takové trestné činy se dokonávají způsobením protiprávního stavu a dále netrvají (typicky např. trestný čin dvojího manželství je dokonán uzavřením druhého manželství, přičemž délka jeho trvání již relevantní není).[2]

40.         Trvající správní delikt je poté takový delikt, jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání a následném udržování protiprávního stavu nebo jednání pachatele spočívající v udržování protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán.[3] Významné je tedy nikoli jen to, že tu je protiprávní stav, ale i že jeho udržování je výslovným znakem správního deliktu. Skutková podstata trvajícího správního deliktu je naplňována kontinuálně, tj. nepřetržitě po celou dobu, po kterou je protiprávní stav udržován, a páchání správního deliktu je ukončeno teprve tím, že protiprávní stav je odstraněn.

41.         Trvající správní delikty nesmějí být zaměňovány s delikty, jejichž znakem je jednání spočívající pouze ve vyvolání protiprávního stavu, i když je s takovým přestupkem následné trvání protiprávního stavu logicky spojeno. V těchto případech je pro společnost nejnebezpečnější způsobení protiprávního stavu, na rozdíl od trvajících správních deliktů, pro které je typické, že stupeň nebezpečnosti přestupku se postupem času nemění nebo se ještě zvětšuje tím více, čím déle čin trvá.[4] Trvajícím správním deliktem tak není delikt, jenž nemá výslovně uvedeno jako znak ve skutkové podstatě udržování protiprávního stavu, byť je tento protiprávní stav faktickým následkem jednání pachatele.

42.         K podstatě poruchových deliktů lze analogicky odkázat na usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 8 Tdo 1161/2006 ze dne 31. 1. 2007, v němž soud uvedl k podstatě poruchového trestného činu, že „trestný čin neoprávněného nakládání s osobními údaji podle § 178 odst. 2 tr. zák., o nějž se má jednat, charakteristické rysy trvajícího trestného činu nevykazuje. Pro závěr svědčí jak výklad gramatický, tak i logický. Z hlediska gramatického zpravidla vyznívá ve prospěch trvajícího trestného činu užití nedokonavého tvaru slovesa charakterizujícího jednání pachatele. Jakkoliv označení skutkové podstaty (přesněji skutkových podstat, poněvadž odst. 1 a odst. 2 představují samostatné skutkové podstaty) trestného činu uvedeného v § 178 - neoprávněné nakládání s osobními údaji - evokuje nedokonavým tvarem možnost trvajícího deliktu, není jeho označení určující; v dané situaci spíše vystihuje různorodost forem nakládání s osobními údaji. Ze samotné dikce skutkové podstaty § 178 odst. 2 tr. zák. totiž zjevně plyne, že jednání pachatele spočívá v tom, že osobní údaje o jiném "sdělí“ nebo "zpřístupní“; slovesa jsou užita v jejich dokonavém vidu, a gramatický výklad proto závěr, že jde o trestný čin trvající, nepodporuje. Shodně vyznívá i výklad logický. Smyslem ustanovení § 178 odst. 2 tr. zák. je postihnout právě a jen porušení právním předpisem stanovené povinnosti mlčenlivosti tím, že pachatel sdělí nebo zpřístupní osobní údaje o jiném získané v souvislosti s výkonem povolání, zaměstnání nebo funkce, nikoliv udržování tohoto protiprávního stavu. Svým vymezením jde proto o poruchový delikt, pro nějž je obdobně jako u již zmíněného trestného činu dvojího manželství příznačné způsobení protiprávního stavu, nikoliv jeho udržování.“

43.         K trvajícímu správnímu deliktu dále odkazuji na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014 č. j. 9 As 93/2014 – 27, v němž soud dospěl k závěru, že „neodevzdáním řidičského průkazu stěžovatel vyvolal protiprávní stav a tento posléze udržoval. Ustanovení § 94a odst. 2 zákona o silničním provozu nepochybně směřuje k tomu, aby držitel řidičského průkazu odevzdal řidičský průkaz, který již neosvědčuje řidičské oprávnění, neboť ho držitel průkazu pozbyl v důsledku uložení sankce zákazu řízení motorových vozidel. Takový řidičský průkaz je podle § 118 odst. 1 písm. b) neplatný, neboť neosvědčuje řidičské oprávnění držitele (§ 103 odst. 1 zákona o silničním provozu). U držitele řidičského průkazu, který neplatný průkaz neodevzdá, vzniká riziko, že bude tímto neplatným řidičským průkazem uvádět třetí osoby v omyl ohledně existence jeho řidičského oprávnění. Právě tomuto potenciálně škodlivému následku zákon předchází tím, že stanoví povinnost neplatný řidičský průkaz odevzdat.“ Charakter deliktu neodevzdání řidičského průkazu spočívá tedy v udržování protiprávního stavu, kdy držitel řidičského průkazu může uvádět další osoby po celou dobu neodevzdání řidičského průkazu v omyl, že disponuje řidičským oprávněním, a tím je tak porušení chráněného zájmu s každým dalším předložením neplatného řidičského průkazu dalším osobám stupňováno.

44.         S ohledem na shora uvedené lze konstatovat, že pro posouzení, zda je správní delikt podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona poruchovým či trvajícím správním deliktem, je nutno vycházet z gramatického a logického výkladu dané právní úpravy. Z pohledu gramatického lze považovat za znak skutkové podstaty trvajícího správního deliktu výslovné vyjádření trvajícího jednání v dikci zákona, přičemž tento znak je obvykle naplněn užitím nedokonavého tvaru slovesa. Z hlediska logického výkladu je nutno zhodnotit účel právní úpravy, resp. zda se s narůstajícím časem zvyšuje intenzita porušení chráněného zájmu a právní úprava tak spočívá v zamezení udržování protiprávního stavu.

45.         Ze zákonné konstrukce skutkové podstaty tohoto správního deliktu vyplývá, že se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že „nesplní některou z povinností…“, sloveso je tedy užito v dokonavém vidu. Již ze samotné zákonné formulace je tak při gramatickém výkladu zřejmé, že podmínkou správní odpovědnosti není udržování protiprávního stavu jako typického jednání pro trvající správní delikt. 

46.         K účelu právní úpravy uvádím, že zadavatel je povinen podle § 114 odst. 6 zákona zaslat ve lhůtě 10 kalendářních dnů ode dne doručení návrhu vyjádření k obdrženému návrhu společně s dokumentací o veřejné zakázce. Následkem nedodržení této lhůty jsou průtahy s vydáním rozhodnutí a omezení možnosti přezkumu postupu zadavatele Úřadem, jelikož kompletní zadávací dokumentace představuje podkladový základ, bez něhož Úřad nemůže soulad postupu zadavatele se zákonem posoudit. Nemožnost řádného přezkumu postupu zadavatele se však s přibývajícím časem nemění, tzn. Úřad nemůže přezkoumat postup zadavatele ve stejné míře v jakémkoli časovém okamžiku po uplynutí lhůty podle § 114 odst. 6 zákona. Porušení chráněného zájmu se tedy postupem času nikterak nestupňuje a nelze tak říci, že právní úprava má postihovat stupňování intenzity porušení chráněného zájmu či sankcionovat zadavatele za udržování protiprávního stavu, a tím jej donutit k jeho odstranění.  Smyslem právní úpravy tedy je postihnout porušení právní povinnosti, tedy toliko způsobení protiprávního stavu a nikoli jeho udržování.

47.         S ohledem na uvedené lze uzavřít, že gramatický ani logický výklad nepodporuje závěr Úřadu, že správní delikt dle § 120 odst. 1 písm. h) zákona je trvajícím správním deliktem. Svým vymezením se tak jedná o poruchový delikt a k naplnění jeho skutkové podstaty dochází nesplněním povinnosti dle § 114 odst. 6 zákona, tedy nezasláním dokumentace o veřejné zakázce ve lhůtě 10 kalendářních dnů ode dne obdržení návrhu.

48.         Nadto upozorňuji, že Úřad disponuje jinými donucovacími prostředky, na základě nichž může zadavatele donutit ke splnění zákonné povinnosti, a procesními instrumenty k zajištění splnění účelu a průběhu správního řízení. Jak již bylo uvedeno, je v řízení zahájeném na návrh zadavatel povinen doručit Úřadu do deseti kalendářních dnů ode dne doručení návrhu dokumentaci o veřejné zakázce. V případě nedodání dokumentace ve stanovené lhůtě může Úřad v tomto návrhovém řízení využít obecné úpravy správního řádu a vyzvat zadavatele k poskytnutí dokumentace o veřejné zakázce, přičemž při nesplnění této povinnosti na základě výzvy může dále využít institutu pořádkové pokuty dle § 62 správního řádu, na základě níž může zadavateli uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč, a to i opakovaně.  K využití pořádkové pokuty odkazuji na komentářovou literaturu, dle které „účelem pořádkových pokut je donutit dotčené osoby k plnění jejich procesních povinností (podle § 58 jde o jeden z prostředků k zajištění průběhu správního řízení). Z toho plyne, že pořádkové pokuty je možné ukládat právě jen v průběhu správního řízení (…). To obdobně platí i pro ukládání pořádkových pokut souvisejících s jinými postupy správních orgánů, zejména s výkonem kontroly (dozoru, dohledu atd.).“ (viz VEDRAL, J. Správní řád komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, str. 569).

49.         K zajištění účelu správního řízení zahájeného na návrh dále zákon obsahuje v § 111 odst. 5 výslovný zákaz uzavřít smlouvu ve lhůtě 45 dnů ode dne doručení námitek. V případě nedodání dokumentace ve stanovené lhůtě a ohrožení naplnění účelu správního řízení je Úřad též oprávněn kdykoli (tj. před i po uplynutí blokační lhůty dle § 111 odst. 5 zákona) z moci úřední, případně na návrh, nařídit předběžným opatření zákaz uzavřít smlouvu v zadávacím řízení či pozastavit zadávací řízení dle § 117 zákona.

50.         Od uvedených institutů využitelných v rámci návrhového řízení je poté nutno odlišovat samostatná řízení o správních deliktech zahájených ex offo z důvodů nesplnění zákonné povinnosti zadavatele. Tímto je i řízení o správním deliktu dle § 120 odst. 1 písm. h) zákona, jenž postihuje nezaslání dokumentace o veřejné zakázce ve lhůtě stanovené zákonem. Marným uplynutím lhůty dle § 114 odst. 6 zákona tak dochází k naplnění skutkové podstaty tohoto správního deliktu ex lege bez ohledu na postup Úřadu v návrhovém řízení.   V neposlední řadě může Úřad v případě neposkytnutí zadávací dokumentace zahájit řízení ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona, neboť nepředloží-li zadavatel dokumentaci o veřejné zakázce ani na výzvu Úřadu, lze důvodně pochybovat o tom, zda ji v souladu se zákonem pořídil či uchoval.

51.         Lze tak sice konstatovat, že účelem povinnosti uvedené v § 114 odst. 6 zákona je umožnit Úřadu získání všech důležitých informací tak, aby Úřad mohl plnit svou povinnost zjistit i bez návrhu všechny rozhodné skutečnosti a skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, nicméně nelze tento správní delikt zaměňovat s jinými donucovacími prostředky sloužícími k zajištění účelu řízení, jenž mohou být udělovány opakovaně. K naplnění znaků skutkové podstaty dle § 120 odst. 1 písm. h) zákona, pokud spočívají v tom, že pachatel „nesplní povinnost uvedenou v § 114 odst. 6, 8 nebo 9 zákona“, se tedy vyžaduje, aby pachatel nesplnil povinnost zaslání dokumentace o veřejné zakázce ve lhůtě podle § 114 odst. 6 zákona, přičemž marným uplynutím této lhůty jsou naplněny znaky skutkové podstaty tohoto správního deliktu. Stanovená zákonná lhůta může ve správním řízení uplynout vždy pouze jednou, a proto zadavatel může porušit svoji povinnost zaslat zadávací dokumentaci před uplynutím lhůty podle § 114 odst. 6 zákona též pouze jednou, a nelze tak tento správní delikt spáchat opakovaně. Zákonným znakem správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona tedy není udržování nějakého protiprávního stavu. Tento správní delikt je spáchán již tím, že zadavatel nezašle Úřadu dokumentaci o veřejné zakázce ve lhůtě 10 kalendářních dnů ode dne obdržení návrhu, přičemž okamžikem spáchání správního deliktu je marné uplynutí lhůty.

52.         Nad rámec uvedeného dodávám, že napadené rozhodnutí je navíc v rozporu s rozhodovací praxí Úřadu, kdy například v rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0017/2017/VZ-01169/2017/543/MŠl ze dne 17. 12. 2015 Úřad shledal naplnění správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona uplynutím lhůty 10 kalendářních dnů ode dne doručení návrhu. Dále například v rozhodnutí ÚOHS-S66/2015/VZ-9631/511/JNp ze dne 24. 4. 2015 rozhodl, že se zadavatel dopustil jednoho správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona, když nedoručil dokumentaci o veřejné zakázce ve lhůtě deseti dnů od doručení návrhu, přičemž v tomto případě zadavatel nedoručil kompletní dokumentaci i přes výzvu ze strany Úřadu do dne zastavení správního řízení, které bylo zastaveno 14 dní po uplynutí lhůty podle § 114 odst. 6 zákona.

53.         Lze tedy uzavřít, že správní delikt podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona je poruchovým deliktem, jenž sankcionuje nesplnění právní povinnosti spočívající v nezaslání dokumentace o veřejné zakázce ve lhůtě podle § 114 odst. 6 zákona a nelze tak tento správní delikt zaměňovat s donucovacími prostředky k zajištění účelu řízení. Tento delikt tak nelze definovat jako trvající správní delikt, neboť jeho podstatou není jednání, kterým pachatel udržuje protiprávní stav. Tímto správním deliktem je postihováno již samotné nesplnění zákonné povinnosti podle § 114 odst. 6, popř. odst. 8 nebo 9 zákona a Úřad tak v napadeném rozhodnutí nesprávně konstatoval spáchání dvou správních deliktů, a to správního deliktu spočívajícího v nezaslání dokumentace o veřejné zakázce ve lhůtě podle § 114 odst. 6 zákona uvedeného ve výroku I. napadeného rozhodnutí a totožného správního deliktu spočívajícího v nezaslání dokumentace o stejné veřejné zakázce jako dle výroku I. ve lhůtě podle § 114 odst. 6 zákona uvedeného ve výroku II. napadeného rozhodnutí.

54.         Poněvadž jsem dospěl k závěru, že správní delikt podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona není trvajícím správním deliktem, tak v projednávané věci též neobstojí konstrukce výroků I. a II. napadeného rozhodnutí. Proto jsem přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí jako celku, přičemž pokud Úřad v novém rozhodnutí opětovně shledá spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona, je třeba konstruovat porušení právní povinnosti jiným způsobem, a to zejména jednoznačně vymezit, k jakému okamžiku se vztahuje spáchání správního deliktu.

55.         Podle § 82 odst. 3 správního řádu, pokud odvolání směřuje jen proti některému výroku rozhodnutí nebo proti vedlejšímu ustanovení výroku, které netvoří nedílný celek s ostatními, a pokud tím nemůže být způsobena újma některému z účastníků, nabývá zbytek výrokové části právní moci, umožňuje-li to povaha věci. Jelikož jsem dospěl k závěru, že výrok I. a výrok II. napadeného rozhodnutí o spáchání správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona zadavatelem je třeba zrušit, neboť Úřad vycházel z nesprávných právních závěrů o trvajícím správním deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona, má tato vada bezprostřední vliv i na zákonnost výroku III. napadeného rozhodnutí, jímž Úřad zadavateli za spáchání správních deliktů uvedených ve výroku I. a výroku II. napadeného rozhodnutí uložil pokutu ve výši 100 000 Kč. Je tedy zřejmé, že tento výrok o trestu bez výroku o vině samostatně neobstojí. Přikročil jsem proto i ke zrušení výroku o trestu za správní delikty.

56.         S ohledem na výše uvedené musím konstatovat, že napadené rozhodnutí trpí vadami, které mají vliv na jeho zákonnost. Protože nebyly naplněny podmínky pro to, aby bylo tento rozpor s právními předpisy možno napravit přímo v řízení o rozkladu postupem podle ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, shledal jsem důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí Úřadu, jak je uvedeno výše.

57.         Jelikož jsem dospěl k závěru, že je napadené rozhodnutí nezákonné, nezabýval jsem se již námitkami tvrzenými v rozkladu, neboť pro konstatování, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí, postačí zjištění, že napadené rozhodnutí trpí vadou takového charakteru, který způsobuje nesoulad s právními předpisy, popřípadě nesprávnost napadeného rozhodnutí. Vypořádání ostatních rozkladových námitek tedy mohu s ohledem na procesní ekonomii ponechat stranou odůvodnění tohoto rozhodnutí.

58.         Úřad je při novém projednání věci vázán právním názorem vysloveným výše v odůvodnění tohoto rozhodnutí. Úřad tedy posoudí, zda a v jakém okamžiku došlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. h) zákona a své závěry přezkoumatelným způsobem odůvodní. Dále je Úřad v novém rozhodnutí povinen vypořádat námitky uvedené v podaném rozkladu, jimiž jsem se při rozhodování o rozkladu s ohledem na výše uvedené nezabýval, a tyto zahrnout do svých úvah.

VI.          Závěr

59.         Vzhledem k výše uvedenému, když jsem shledal, že nastaly zákonné podmínky pro zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k novému projednání, jsem rozhodl tak, jak je ve výroku tohoto rozhodnutí uvedeno. Úřad je při novém projednání věci vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí.

 

 

 Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 4 téhož zákona, nelze dále odvolat.

 

otisk úředního razítka

 

 

 

Ing. Petr Rafaj

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

 

 

 

Obdrží:

JUDr. Vilém Podešva, LLM, advokát, ROWAN LEGAL advokátní kancelář s.r.o., Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha 4

 

 

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy



[1] Pokud je v tomto rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu ustanovení § 26 zákona v návaznosti na ustanovení § 158 odst. 1 a 2 zákona, podle tohoto znění se posuzují úkony zadavatele a uchazečů v zadávacím řízení. Zákon č. 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek se nepoužije s ohledem na ustanovení § 273 odst. 1 tohoto zákona, není-li dále uvedeno jinak.

 [2] Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 23

Solnař, V., Fenyk, J., Císařová, D.: Základy trestní odpovědnosti. Praha: Nakladatelství Orac 2003, s. 416, 417

[3] Definice § 8 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich

[4] Důvodová zpráva k zákonu č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich; Typickým příkladem takových přestupků, které sice mohou na první pohled vypadat jako trvající, avšak jimi nejsou, protože u nich nelze hovořit o udržování protiprávního stavu, jsou přestupky spočívající v nesplnění oznamovací povinnosti.

vyhledávání ve sbírkách rozhodnutí

cs | en
+420 542 167 111 · posta@uohs.cz